如何正确认识中国国有经济的战略性调整问题

郭瑞

摘要：改革开放以来，中国国有企业改革取得了巨大成就，国有经济结构调整成效显著，但是关于国有经济的战略性调整问题一直存在很大的争议。要想正确理解国有经济的战略调整应该首先清楚国有经济的改革历程，认识到其在国民经济发展中的地位和作用，对目前存在的关于国有经济战略性调整争议性问题进行辩证分析，深刻认识到国有经济的战略性调整对于中国国民经济发展的重要意义，这样才能对如何深化中国国有经济实现战略调整提供对策建议。

关键词：国有经济；战略性调整；辩证分析；策略选择

中图分类号：F12文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0001-03

随着国有企业改革的深入，国有经济布局和结构的战略性调整加速推进，呈现出前所未有的广度和深度。2011年3月国务院总理温家宝作政府工作报告时提出“继续推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制”，为进一步深化国有经济战略性调整注入了新的活力和动力。然而有人认为国有经济战略调整的目的是让国有企业全面退出竞争性领域，让更多的非公有制经济参与其中，国有企业不应当参与市场竞争，这种观点并不符合中国国有企业改革的初衷。这也就涉及到如何正确认识中国国有经济的战略性调整问题。

一、从国有经济的改革历程来分析其在国民经济发展中的地位和作用

从中国国有经济改革的历程来看，可以划分为以下三个阶段：

第一阶段是1978—2003年，这一期间是国有经济改革的各个基本构件先后起步阶段。其中1978—2000年作为国有经济微观基础的国有企业改革，先后经历了扩大企业经营自主权、承包经营制和建立现代企业制度基本框架。这期间虽然进行了国有经济的调整和国有企业的改组，但并没有成为国有经济改革的重点，直到1999年才作为重点付诸实施。2003年，在党的十六大精神的指导下重新建立了国务院国有资产监督管理委员会。其成立后进行了卓有成效的工作，作为中国国有资产管理制度改革正式起步。

第二阶段是2003—2012年，国有经济整体改革进入了全面展开阶段。其主要标志是：国有经济的战略性调整和国有企业的战略性改组取得重大进展；现代企业制度已初步建立并趋向完善；国有资产监管制度已经初步建立并趋向健全，即适应社会主义市场经济要求的国有经济的基本框架已经初步确立。

大体上讲，国有经济的改革已经走完了以上两个阶段。

第三个阶段是从2011年开始的国有经济改革进入攻坚阶段。所谓攻坚有两层含义：一是整体的国有经济改革的任务仍很艰巨，即在国有经济的战略性调整、国有企业的战略性改组、建立现代企业制度和国有经济管理体制四个方面的改革认为依然很艰巨；二是深化国有经济整体改革还面临顽强的阻力，随着国有经济体制改革的深化和整个社会主义市场经济体制的完善，国有经济必将实现由粗放经济增长方式到集约增长方式的转变，这也是未来国有经济发展的基础性和总体性的特点。

在国有经济改革的各个阶段对于国有经济的地位和作用的争议一直都没有停止过。有种观点认为国有经济应该只涉及那些非公有制经济力不能及的领域，其余的一律退出。这就给国有经济的定位产生很大的疑惑，也就是说非公有制经济具有优先选择权，国民经济应当优先考虑非公有制经济的发展，只有在非公有制发展好了的情况下，或者是那些非公有制经济不愿做、不能做的领域，国有经济才能涉足，这样的话公有制的主导地位必将荡然无存，社会主义市场经济也将面目全非。这样的说法没有处理好国有经济和非国有经济关系，与我们党十五大提出的以公有制为主体，多种所有制经济共同发展背道而驰。

还有一种观点认为，国有企业应该限定在自然垄断行业和公益性事业，从竞争性行业中全身而退，让非公有制去经营。这种观点不能保证中国公有制的主体地位，混淆了社会主义和资本主义的基础，即经济基础决定上层建筑，生产资料所有制及其结构，只有以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，才是中国特色社会主义经济制度，才能达到共同富裕的社会目标。

二、对中国国有经济进行战略性调整的辩证分析

对国有经济进行战略性调整是中国国有经济改革的一项重要内容。国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中首次明确了国有经济发挥控制力、影响力和带动力的具体行业和领域，提出国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强的控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。从上述意见中可以看出，虽然国有企业集中分布在自然垄断行业，但中国国有企业的存在范围是以发挥国有经济主导作用的需要而分布的，不是以垄断或竞争为依据分布的。我们推动国有企业改革的目的是为了使国有企业即公有制经济适应中国发展社会主义市场经济的需要，使国有企业在市场经济中发展壮大，发挥国有经济的控制力、影响力和带动力。作为市场经济中的资本，国有资本同样需要不断的增值和保值，创造社会价值。在现实经济中，国有企业有垄断的，也有竞争的，更多的是垄断和竞争共存，有着自己的市场竞争力和良好的经营效益，事实已经证明国有企业已经在这些领域中取得了炫目的成绩，如果此时用行政命令强制其从竞争领域中退出，这显然与发展社会主义市场经济不符，更违背了党的十七大报告所提出的：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”

国有经济的战略性调整不是有人所讲的国有经济私有化，而是继续发挥国有经济的主导作用。在社会主义市场经济中，国有经济的主导作用是在多种所有制经济共同发展的格局中形成的。经过三十多年的改革与发展，中国的非公有制经济获得了迅猛发展，虽然国有经济在整个国民经济中的比重大幅下降，但国有经济仍然占主导位置。正是由于国有经济的主导作用，才使我们面临金融危机时从容不迫，有条件实施社会结构调整和大范围的社会保障，自觉引导、推动、调控经济和社会发展；使我们保持了在资源、能源、交通、通讯、新技术、金融等关键行业和领域的控制力，支撑国民经济的运行；使我们不断增强国家的经济实力、国防实力、民族凝聚力以及应付各种突发事件和重大风险的能力，保障国家的安全；也使我们能够建立比较和谐的劳动关系，保障社会的公平正义。

发挥国有经济的主导作用与促进非国有经济的发展是相辅相成的，不应强调二者之间的竞争关系。国有经济和非国有经济在市场经济中各有分工，两者之间存在着不可替代的作用，因此，国有经济的战略性调整更要关注国有经济和非国有经济之间的相互补充作用。国有经济的全局控制力和主导作用使中国经济从严重的金融经济危机中迅速复苏，同时在经济稳定、技术创新、维护安全等方面也为非公有制经济发展创造了有利的宏观环境。离开了国有经济的这种主导作用而单纯依靠非国有经济自身的努力，中国经济是不可能迅速走出危机的，非公有制经济的发展也会受到严重制约。积极鼓励、引导和支持非公有制经济的发展，对于调动各方面的积极性，鼓励生产、鼓励创业、鼓励投资、鼓励就业、增强经济发展的活力具有重要的不可替代的作用。

三、深化中国国有经济战略性调整的策略选择

（一）国有经济的战略性调整应该着眼于资产层面上的存量重组和增量运营

经验表明，经营性国有资产的有效利用应该以适当集中为前提。资产的价值本质是资本，经营性国有资产价值的本质即是国有资本，所以在资产层面的布局和结构的战略性调整中应当以国有资本的有效利用为中心目标。即完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多的投入到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。国资委在近期发布的《中央企业“十二五”发展规划纲要》征求意见稿中重申了“四个集中”：推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中；向国有经济具有竞争优势、未来可能形成主导产业的领域集中；向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中；向企业主业集中，进一步提高国有经济的控制力、影响力和带动力。其核心任务是盘活资产，提高国有资产的运营效率，并搭建交易平台使之流转顺畅，这就涉及到了产权方面。产权清晰是企业制胜的前提，只有产权清晰才能对终极责任进行界定，从而对企业的盈亏、对资产的增值或贬值进行关注。发展市场经济不仅要承认和有效界定产权，而且要是产权作为交易对象进入到交换过程。因此，国有经济在资产层面的战略性调整中应坚持建立健全现代产权制度为方向，从“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求中全面把握内涵。

（二）集中国有经济优势，转变国有企业发展方式，打造一批大而强的国有企业

首先，国有经济要实现战略转型，推进产业布局向高端产业链发展，充分发挥国有企业的主导作用。因为国有经济要想发挥对国民经济的主导作用，国有企业就必须在产业组织和产业集群中，运用高端价值链地位，获取高端价值竞争优势，带动产业从产品功能结构到生产工艺结构的转型升级，促进供应链和营销链上企业的发展，同时国有企业向高端产业链发展，通过研发、生产制造和后续服务体系的产业组织建设，可以充分利用中国地域上的资源和要素优势，带动地区经济协调发展；其次，要着力开展科技自主创新，为打造国家核心竞争力奠定基础，加大研发投入，建立健全自主创新体系和运行机制，在一些关键领域打破跨国公司和发达国家的技术垄断，着眼于未来发展，创新一些行业顶端技术，培养一批高附加值的尖端产品，打造一批国际知名品牌；最后需要力进企业管理创新，提升国有企业的国际化经营能力和水平，充分运用信息化技术，建立管理平台，集成管理要素，提高企业运营效率；要加强管理评估，实现有效的风险管控；要着力提高跨国经营和跨国合作的能力，增强企业国际竞争力。

（三）不断深化国有资产管理体制改革，完善国资监管组织体系，切实改进国资监管方法

国有资产管理体制改革，是国有经济和国有企业改革的关键。国有资产管理体制包括国有资本的管理、运营和监督三个核心部分，完善国有资产管理体制改革必须围绕这三个部分，构建不同的组织机构、建立权责分明、相互制衡的运行体制。首先，应该完善国有资本的公共管理职能，打破现有的国有资本分为中央和地方政府管理，以国有企业为基本单元的现状，在政府公共管理部门建立统一的国有资本经营预算制度，实施国有资本的战略布局和结构调整；其次，建立和完善国有资本运营机构，即中央和地方政府按照《公司法》分别设立国有资本运营机构，即国有资本投资控股公司（国投公司），国家将国有企业的国有资本注入其中。国投公司进行工商注册，具有独立法人财产和法律地位，建立有效的公司治理结构，承担经济和法律责任。国投公司应按照国家政策和政府意志，建立国有资本的投入和退出机制，使国有资本充分发挥独特的作用；最后，完善国有资本运营监督，政府授权国有资产监管部门对国投公司实施经营监督，国投公司要向同级政府报告工作，政府财政、审计等部门对受托国有资本运营状况、运作的合规性进行审计监督。通过上述措施进一步深化国有资产管理体制改革，建立国有资本公共管理机制，实现政资分开，使国家不再直接管理国有企业，转变为持有和运作国有资本，使国有资本处于良性循环状态，充分发挥其应有的作用。

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[责任编辑 吴高君]