加强中国房地产宏观调控的对策分析

王路瑶 关志强

摘要：近年来，中央以及地方各级政府对房地产市场进行调控的决心日益彰显，伴随着各种调控政策的出台，政府对房地产市场宏观调控“重拳出击”的效果已初见端倪，一定程度上抑制了房地产市场不健康发展的势头。但也应该看到，政府的宏观调控政策还存在一定缺陷，并面临着一系列挑战。通过对现行房地产调控政策的效果进行梳理，试图分析对房地产调控效果不佳的原因，在此基础上提出完善房地产宏观调控的对策建议。

关键词：房地产；宏观调控；对策

中图分类号：F12文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0013-02

房地产业对中国经济的发展起着举足轻重的作用，被喻为国民经济发展的“支柱产业”，其兴衰直接关系着上下游众多行业的发展变迁。近年来房地产企业出现了囤房、炒房、价格虚高等诸多不良的发展态势，对中国国民经济结构调整以及社会的和谐稳定产生了重大影响。鉴于此，中国政府相继出台了一系列调控措施，如“新国十一条”等，并取得了一定的效果。然而中国房地产市场是十分复杂的，自1998年以来，中国房地产调控政策的主基调从鼓励发展到紧缩限制，再到促进发展，最后是严厉调控，前后共历经四个不同的阶段。通过对房地产调控脉络的分析，从国家统计局公布的数据中不难发现，只有2008年8月至2009年2月以及2011年10月，全国70个大中城市房屋销售价格环比指数连续小于100，在上述两个时间段房价在连续下降，其他时间都陷入了“边调边涨”的怪圈，因此从整体上讲，房地产宏观调控的效果并不算理想。因此，通过对现行房地产调控政策及其效果的梳理，试图分析房地产调控效果不佳的原因，并提出完善房地产宏观调控的对策建议。

一、房地产宏观调控政策的效果述评

1．货币政策。2010年初至2011年上半年，央行共提高存款准备金率12次，目前已达21．5%，为历史新高。仅2011年上半年已上调存贷款基准利率3 次，每次0．25%，提高利率是为了实现有效抑制通货膨胀、提高融资成本、降低银行负担等目的，这在客观上提高了开发商的融资成本和购房者的贷款支出。但也有不少研究认为货币政策对房地产市场的调控并未产生显著影响。史永东等在一个随机最优控制模型中检验了房价的决定因素，结果表明房价受自身变动的影响最大，抵押贷款利率对房价的影响缺乏经济显著性，央行实施的加息政策并未实现预期目标[1]。张迁平、周文兴在对1999—2006年房地产市场的影响因素进行典型相关分析后也认为利率政策调控房价的效果不明显[2]。

2．土地政策。与国外主要采用货币政策干预房地产市场不同，土地政策在中国得到了更广泛的运用。在土地政策调控房地产市场的渠道方面，主要依赖四种渠道：即土地的供应总量、供应结构、供应方式和政府部门的管理政策。其中供应总量通过影响房地产产品的供应总量和预期来影响房地产市场，土地供应结构通过影响房地产产品的结构以及区位来影响房地产市场，土地供应中出让和划拨的比例能够通过影响商品房与经济适用房的建设比例来影响房地产市场，政府部门的管理政策能通过稳定市场秩序的方式影响房地产市场。在土地政策的调控效果方面，不难发现，通过对比土地市场治理整顿前后土地开发面积、房地产土地购置面积、房地产开发用地供应总量等主要指标的变化情况，此轮对土地市场的治理有效的遏制了房地产过热的状况。但是，目前国家在土地制度上存在土地取得方式双轨制、土地名义所有权与实际所有权相分离的情况，在土地市场上存在地方政府违规操作“招拍挂”执行不彻底以及出让信息不透明的做法，因此这在很大程度上制约了土地政策的调控效果[3]。

3．税收政策。开征房产税作为房地产调控中最为重要的政策之一，成为很多专家认定的抑制房地产市场价格过快上涨的“晴雨表”。一旦实施房产税，就意味着投机者持有的房产，即使不交易也要上税，倘若坐等升值就立刻会被套牢，这样的资产无疑是不能升值的。然而，房产税实际上也面临两种选择：要么是象征性地收一点，那将不足以抵消房地产升值带来的效益，也就不会产生明显作用；要么是让投机者感到承受高额税负的压力，如此就会造成投机者的疯狂出逃等一系列不可预知的后果。

通过对比经过数据处理后2003年第一季度至2007年第二季度的房价指数，国家实施的房地产税收调控并未明显遏制房价上涨的趋势，税收调控效果差的原因包括房地产税收占开发成本比例偏小，房地产业的垄断性为房地产商提供了转移赋税的机会，房地产“利益联盟”形成的“规制俘获”以及现行税制本身存在问题等[4]。此外，流通环节税费过多、征税范围过窄以及计税依据不合理是目前房地产税制中存在的主要问题[5]。

二、房地产调控效果不佳的原因分析

简言之，当前对房地产实施调控的效果并不理想。宏观调控效果不显著的主要原因，有以下几个方面。

1．房地产市场制度不完善。一方面，预售制度并不完善。1994年中国出台《城市房地产管理法》，正式建立了预售许可制度，近年来，相关部门相继出台了《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规，但是有关商品房预售的制度仍不够完善。主要表现在预售信息不透明，预售资金监管不严格等方面。另一方面，税收结构不甚合理。中国房地产税制构成的特点是：房地产开发、流通环节税费多，税费负担重，从某种程度上制约了房地产业的健康发展；房地产保有阶段课税少，负担轻，导致炒卖现象严重。加之土地出让金使用制度、土地征收与出让制度均存在不完善之处，房地产市场的制度缺失凸显了实行宏观调控的必要性，这些制度缺失反过来也从客观上制约了宏观调控的效果。

2．调控政策本身存在一定局限性，地方政府对中央政策的落实不到位。不可否认，国家出台了大量房地产调控政策，但具体落实到调控政策的实施，还要依托地方政府的执行力度。历次紧缩性调控期间，总有个别地方政府执行不力：限购等各项调控政策在执行中被“弱化”、廉租房或经济适用房的供给乏力、个别地方还有虚报数字之嫌。中国房地产历次调控政策对于调控目标都没有加以明确界定，只是说“要促进房地产业健康发展”、“采取坚决的措施，遏制房价的过快上涨”等等。究竟什么是健康发展，涨幅多大才算是过快上涨，均很难量化，在调控目标不够明确的情况下，调控政策是否可以深入进行不可避免地引起市场各方的猜测和质疑。

3．调控难以长期持续。虽然中央调控的决心和力度如此之大，但刺激房地产市场走高的制度性因素并未得到根本消除。首先是土地财政问题，地方政府与中央政府利益博弈的格局未曾改变，地方政府推高地价的冲动始终存在，目前仅仅受到一定程度上的抑制而已。因此，目前的调控政策只能是权宜之计。用强力的行政手段“堵”住涌向房地产的投资，而“疏”的手段或渠道不能有效建立。因此，目前的调控是阶段性的，尚不具备长期持续的条件。

4．世界宏观经济环境对调控成效产生较大影响。近几年来，世界经济一体化快速推进，中国作为一个新兴经济体从中受益匪浅，但也要看到，世界宏观经济形势的波动制约着中国房地产调控政策的选择。以2010年为例，正当中国进行楼市调控之时，美国从11月开始宣布第二次“量化宽松”的货币政策，这制约了中国“从紧”调控政策效果的发挥。

三、完善房地产宏观调控的对策建议

1．加快房地产税制改革步伐，逐步完善房地产市场制度建设。征收房地产税是中国房地产税制改革的题中之义，是打击囤地炒房、抑制投机行为的有效手段。目前国家已在上海以及重庆开始房地产税征收的试点工作，并取得了初步成效。但也存在量税过低、实施不彻底等问题，不能从根本上起到打击囤房、炒房行为的效果。应进一步完善房地产税制，对征收范围、税率多少、房屋等级的界定、房屋的价值评估及相应的申诉程序等组织专家学者进一步探讨并进行科学的评定。可以借鉴欧美等发达国家的先进经验，如德、美、英都设有相应的房地产评估机构，并规定了相应的减免措施。

2．强化对政策实施的监督力度，不断完善房地产市场宏观调控手段。2006年国务院办公厅就已经发出《关于建立国家土地监督制度有关问题的通知》，要求严格监管各省（自治区、直辖向及计划单列市）的土地审批，相关部委组成调查组，赴全国各地调查房地产调控结果。但监督力度不够，监督效果持续性不强，使得一些违法违规行为不断出现，政策的作用难以有效发挥，而监督作为政策实施的重要环节，对政策效果起到至关重要的作用，必须引起高度重视。要加大打击违法违规事件、案件的力度，明确土地违法刑责，让宏观调控政策的效果得以真正体现。

3．深化政治制度和土地制度改革，为房地产宏观调控创造良好的制度环境。为切实调动地方政府在房地产市场宏观调控上的积极性，必须逐步改革“财权上移，事权下移”的分税体制，弱化地方政府对土地财政的依赖程度。改革当前单纯价高者得的“招、拍、挂”土地供给方式，综合考虑土地竞价模式，同时跳出城市土地这个框架，探索和试点农村宅基地的合法流转，这对有效增加城市住宅用地供给具有重大意义。只有改善中国房地产市场发展的制度环境，宏观调控政策才能起到良好的效果。

4．注意协调好中央及地方政府的利益关系。中央政府与地方政府的利益关系是总体与部分的关系，二者应当具有统一性。中央政府应该利用有效的管制政策，实现各利益主体间利益的协调和均衡，促进社会的和谐发展。改变土地财政收入体系，实行收支两条线，同时给地方政府在土地出让金方面一定的返还机制。

总而言之，现阶段政府对房地产业的宏观调控已初见成效，但也存在一些不足之处，下阶段的主要任务是巩固宏观调控的成果和争取更大的胜利，才能更好地完成对房地产市场的监管，满足广大人民的切身利益，实现房地产业健康有序发展，这也是国家对房地产市场进行宏观调控的终极目的。

参考文献：

[1]史永东，陈日清.不确定性条件下的房地产价格决定:随机模型和经验分析[J].经济学，2008，(10):21.

[2]张迁平，周文兴.关于房地产业宏观调控措施的有效性分析[J].统计与决策，2008，(3):18.

[3]张红利，刘晓君.中国房地产调控中的土地市场规制研究[J].现代经济探讨，2008，(10):30-39.

[4]白涛.房地产税收与宏观调控政策研究[J].当代经济，2008，(5):66-67.

[5]申统.中国房地产泡沫治理的税收政策分析[J].法制与经济，2009，(5):97-98.

[责任编辑 吴高君]