浅谈中国的扶贫政策的困境与改革

[摘要]2012年初新邵县一则“热泪祝贺”纳入贫困区的广告标语在网络上引起了轩然大波，反应出当下扶贫工作出现了意料之外的问题。以此次事件为引线，本文剖析当下的扶贫工作中存在的一些主要问题，并对未来中国扶贫工作进行了展望，提出了一些建议。

[关键词]扶贫政策 存在问题 新时期 展望

一、从“贫困县”事件中折射出当前的扶贫政策中所存在的问题

2012年初，一则落款为“中共新邵县委、新邵人民政府”的LED宣传标语在网上疯传，而这则标语的内容是“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场”。这则标语一出，在网上顿时掀起了一片浪花，网友纷纷责骂新邵县政府“不以为耻，反以为荣”。这样的事情其实不仅反映了人民在面对贫困头衔时心态的变化，也更反映了我国这几十年的扶贫政策中是存在问题的，没能使大部分的贫困地区迅速脱贫，反而将人民陷入“心理贫困”的境地，死赖着“贫困”的头衔不放。

1. 扶贫模式急需得到进一步的改革推进

进入新世纪以后我国通货膨胀频发，2011后贫困标准提高到了农村居民家庭人均纯收入2300人民币/年，按照这个新的标准，中国还有1.28亿的贫困人口，这让我们看到了当下贫困问题的严峻性。

人民网在2011年一则报道曾曝光了“贫困县”只增不减的怪现象：1985年，农村贫困人口数量为1.25亿，1993年，这个数字减少至8000万，但国定贫困县的数量却在那时增加到592个。2001年，国家取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为592个。此后，这份2001年出台的名单一直延续至今，10年未曾更新。也就是说十年了这592个贫困县并没有脱离贫困县的名头，如今还出现了争抢“贫困县”名头的情况，这使得我们不得不思考当下的扶贫模式是否存在着问题。

无论是新世纪扶贫政策本身的问题还是政策没有得到很好的实施，当下的扶贫政策都没有起到足够好的作用，这就需要我们对扶贫模式进行进一步的调整。

2.扶贫效率不高

贫困县的只增不减就是一个很值得思考的典型，大量的扶贫基金却没有帮助贫困县摆脱贫困。归结起来，造成这种低效的有几个主要的问题：

（1）扶贫政策失误

扶贫政策的失误一方面体现在现有的政策制定上可能存在着问题，并不足以适应当下中国的发展国情，从而不能有效地推动扶贫工作的长足发展，而使扶贫工作进入了滞涨阶段。另一方面在于扶贫政策的持续性不够，至今为止的扶贫政策都存在着输血强劲，造血不足的问题，又过于急功近利。

（2） 扶贫实施中的监督不力，上行下不效

中央政府拿出大量的财政援助资金和贷款贴息资金，希望地方政府能够真正地把这些资源用于地方的扶贫开发，但是中央政府没有意识到与地方政府的发展目标是存在差距的。财政援助到了地方政府的手里往往更偏向于用在地方经济的发展上，甚至是与扶贫无关或者贫困人口无法享受成果的开发领域。何况作为作为政策执行者的地方政府并非受益者，一般不太关心政策执行的效果，甚至还会上截下扣，左挖右填，而上级政府对下级的扶贫工作的监督力度极度缺乏，使得扶贫资金完全没能落到实处，扶贫效率自然是大打折扣。

（3） 扶贫中的经济人问题

社会主义国家的扶贫制度安排必然是以“道德人”为逻辑起点的，政策的制定者和执行者都认为政策的接受者是不会质疑政策制定者和执行者的道德水平的，而政府公务人员是人民的公仆，是具有较高道德水准的值得信任的公职人员，是不会因私利而做出有损其“道德”标准的事。但这是一种“道德幻想”，实际上无论是政策的制定者、执行者还是接受者都是经济人，所以像之前提到的地方政府的逐利行为在扶贫过程中才会屡见不鲜。人是具有自利性的，会追求自身利益的最大化，中央政府考虑全局性的利益，地方政府考虑的是地方利益的获得，而政府官员和接受政策惠益的贫困人民也会从自身的利益角度考虑，于是就会出现了各种利益博弈。

3.扶贫中的公平正义问题

我国的社会和整治过程中本身就存在着严重的不公平现象，这些不公平现象本身就是导致贫困的重要原因。不公平的制度障碍阻挠了穷人平等参与社会资源和发展机会的公平，甚至处于弱势地位的穷人也同样少有机会平等地分享经济发展的成果。我们在进行扶贫工作时也存在着不公平的现象，首先我国的扶贫政策就是以政府为主导的，政府在制定和实施扶贫政策的时候并没有真正了解贫困人民的需要，而是一厢情愿地进行扶贫工作，贫困人群参与权力严重缺失，甚至不能在这项与自己完全相关的政治决策上表达自己的意愿。扶贫工作中的公平正义问题得不到解决，反而使得贫困人群日益边缘化，穷人更加难以获得非农收入的机会，也更难从扶贫开发中获益，农村的贫富差距反而日益扩大。

二、对未来扶贫道路的展望

1.关于政策制定的建议

（1） 制定的扶贫政策应该强调公平目标和参与原则，更加具有包容性。

在政策的制定过程中就应该加强穷人的公平参与，毕竟扶贫政策是直接针对他们的，这样做一方面能够帮助决策者准确把握穷人的需求以制定具体有效的决策，另一方面在政策的执行与监督过程中更容易获得穷人的支持和合作。更加具有包容性的扶贫政策应当以脆弱群体为中心，又包容了城镇和农村各个角落的贫困人口，制定政策为他们创造更多的选择和获得相同的权利，帮助他们摆脱日益边缘化的危险，平等地享受到中国经济增长的成果。

（2） 制定的扶贫政策应该更具有可持续性

制定有可持续性的扶贫政策，一方面值扶贫政策应当放长眼光，不以短期有效的眼前利益为重，而应当以长远的发展为重。因此制定的扶贫政策应当以培养贫困人口的自身发展水平为重，通过教育大幅度地改善贫困人群的人力资本水平才是彻底脱贫的关键，因此贫困地区的教育政策应当进行大幅调整。另一方面，应当摆脱单一的经济视角，真正从民生上去改善贫困人口的生存条件，提高贫困人口的公平参与机会以及社会保障水平。

（3）提高贫困标准和扶贫目标，完善配合扶贫政策实施的相关限制性法律法规

随着中国经济的长足发展以及这几年的通货膨胀，旧的扶贫标准已经无法反应当前中国真正的贫困状况。2011年我国对贫困标准进行了一次提高，相应的各方面的贫困标准都应有所改变，扶贫的目标也应有所改变。另外，为了确保扶贫政策的高效实施，减少扶贫资金的低效运用，防范扶贫工作中谋取私利的不法行为，应完善配套的法律法规来规范扶贫工作的实施者，从而提高扶贫效率。

2.关于政策实施的建议

（1）加强监督，提高管理

我国在新时期的扶贫开发进程中，应当借鉴国外先进的发展理念和现代的扶贫项目管理方法，在扶贫项目管理中全面推行参与式村级规划，贯彻“以人为本”和性别主流化的扶贫理念，建立健全扶贫项目的监督检查体系和检测评价体系，做到上级监督和民主监督相结合，建立合理的激励和责任追究机制才是切实有效的监督方式。努力提高扶贫项目决策的民主化和科学化水平，提高项目受益人特别是弱势群体对项目决策和实施管理的参与度，加强扶贫项目的预算管理和工期管理，全面提升我国扶贫项目的管理水平的项目受益人的满意度。

（2） 加强部门协调和明确部门分工

中国当前的扶贫工作的部门协调主要在资源的动员上比较有效，而在资金和项目的管理上，部门间的协作明显不足。所以，中央应当加强国务院扶贫领导小组的协调能力，使各部门的资金分配和管理更加规范化和一体化。在省和县级，也需要强化各部门间的协调能力来聚集各部门资源进行综合性扶贫开发。扶贫部门之间的分工应更加明确，尽量减少各部门在职能方面的交叉。

（3）加强贫困人群的公平参与

高效率的扶贫需要贫困人口在各个方面的积极参与，并且在很多方面都要发挥主导作用。要确保贫困人口的有效参与，就必须提高贫困人口的组织化程度，使农户有组织而不是单独地参与到各类扶贫行动中去。因此，应重视培养社区性贫困农作合作组织，并且加强村民委员会的建设，并且尽快制定农民合作组织法，用法律保护农民的权益，使其成为政府实施扶贫政策和传递扶贫资源的主体。

参考文献：

[1]王国良.中国扶贫政策：趋势与挑战[M].北京：社会科学文献出版社，2005.10

[2]帅传敏.中国农村扶贫开发模式与效率研究[M].北京：人民出版社，2010

[3]World Bank： Attacking Poverty World Development Report，2000/2001

[4]李周等.反贫困与可持续发展[M].北京：科学出版社.2007

[5]国务院扶贫开发领导小组办公室.中国扶贫开发报告[R].2001

作者简介：王潇吟，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业硕士研究生