“空心村”的成因及治理措施浅析

魏琳，张国

摘 要：土地产权不明晰、城市化滞后于非农化、规划管理不完善等问题导致了空心村的产生。针对以上原因，应采取明晰产权关系、完善宅基地管理制度、创新农村社保制度、强化规划管理、拓宽融资渠道等措施，进行空心村治理，优化土地资源配置，以促进农业农村经济和社会的稳定健康发展。

关键词：空心村；土地产权；宅基地

中图分类号：F301文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0086—02

我国土地资源的特点是“一多三少”，即总量多，人均耕地少，高质量的耕地少，可开发后备资源少。根据国土资源部对全国土地利用状况的调查结果显示，我国的耕地面积正呈逐年递减趋势，截至2006年全国耕地总面积已减少至18.27亿亩，人均耕地面积仅为1.39亩。如何集约利用土地，保护耕地资源，成为社会主义新农村建设及和谐社会建设的重大课题。中科院2012年3月26日发布的《中国乡村发展研究报告—农村空心化及其整治策略》指出，我国农村空心化现象严重，经综合测算与分析表明，在分批推进城镇化情景下，全国空心村综合整治增地潜力可达1.14亿亩[1]。因而，加强空心村治理，促进土地资源优化配置，成为国家保耕地、扩内需、惠民生的重要举措。

一、空心村的含义

从农村建设的角度，空心村是指多年来农村新建住房大多集中在村庄外围，而村庄内却是无人居住的残败老屋，形成村庄外实内空、外新内旧、外齐内乱的现象。从村庄空间形态的角度，空心村是在农村现代化过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地限制的一种聚落空间形态的异化现象[2]。从经济发展的角度，空心村是指随着我国城市化和工业化进程的加快，大量的农村青壮年劳动力流入城市，造成农村人口在年龄结构上的空心化现象。目前，空心村正在快速蔓延，宅基地建设“外扩内空”、宅基地利用“人走屋空”的情况加剧。

二、空心村的影响

（一）浪费土地资源

据统计，1967—2008年间，农村建设用地面积扩大了1.26倍，其中宅基地面积增加了2.48倍。村庄规模盲目向外扩展，侵占了村庄周边的大量耕地。农民建新不拆旧，造成宅基地大量闲置，加剧了人地矛盾问题。据了解，空心村的“空心”，少则0.067平方公顷左右，多则0.200 平方公顷以上，一个中等乡镇约有300 多个自然村，平均一个自然村以0.133 平方公顷计算，一个乡镇就有40 平方公顷以上的土地被废弃[3]。空心村的存在导致大量耕地被占用， 直接威胁到粮食生产和农民收入的增长，也导致了生态环境的恶化。

（二）阻碍农村经济的发展

随着大量劳动力外出务工所造成的人力资本的流失，人才短缺、组织涣散等问题日趋严重，阻碍着农村经济的稳定发展。农村正常的社会组织和管理方式很难确立，农民居住地分布散乱，使得农村基础设施建设很难集中力量开展。

（三）影响社会的稳定和发展

随着空心化的加剧，农村居住环境遭到严重破坏，影响村容村貌。村中心遗留下来的老宅多年久失修易坍塌，对人身安全构成威胁。农村大量青壮年劳动力外出务工，留在农村的是老人、小孩和妇女，引发了空心村的养老问题。

三、空心村产生的原因

（一）土地产权不明晰，宅基地流转体制不健全

我国《宪法》和《土地管理法》都规定农村土地归农民集体所有，这看似明确的规定其实质却是模糊的。所有权属于乡、镇、村哪一级并没有规定清楚，这就造成了农地所有权主体的虚位，给土地管理工作带来了很大的困难。农村宅基地在使用权主体和内容上，受到更加严格的限制。根据我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，农户只有使用权，不得买卖、出租和非法转让。2008年1月1日起施行的《农村宅基地管理办法》规定，集体经济组织可以依法通过适当补偿收回空心村闲置宅基地使用权，但是，根据个人经济需要流转宅基地的行为，尚不在法律规定范围之内，这加剧了宅基地的闲置和废弃。

（二）在二元经济结构下，城乡收入差距引发人口流动问题

与先进的现代化工业相比，处于弱势地位的农业由于利润率和边际劳动生产率很低，对高素质劳动力缺乏吸引力。巨大的城乡收入差距，成为大量劳动力流入城市的主要因素。然而，由于户籍制度的制约和传统观念的束缚，以及城镇就业风险的阻碍，许多居于城镇的农民仍选择保留农村的老宅。对于这种一户多宅的现象，相关的法令约束往往没有得到很好的落实，长期闲置的老宅便成为空心村的构成要素。随着改革开放的不断深入和城市化进程的加快，以及城乡收入差距的拉大，越来越多的农村剩余劳动力频繁流入城市，导致农村闲置宅基地快速增加，土地资源浪费严重。此外，由于耕地的边际生产力很低， 降低了在耕地上建房的成本，与旧房翻新和拆旧建新相比，农民更愿意选择在耕地上建新房，导致耕地资源的大量流失。

（三）村镇规划管理及相关法规不完善，珍惜土地的意识淡薄

改革开放30多年来，农村人口减少了6 000多万，但农村建设用地却增加了2亿亩。这与制度设计和规划管理有直接关系：基层政府规划意识落后，村镇规划制定远远滞后于农村经济发展速度和农民建房需求；宅基地审批缺乏依据，造成农民建房的随意性和盲目性；加之法律宣传和执法监察不到位，各级政府对农村宅基地的合理流转缺乏政策指导，对征地补偿标准和处罚超占措施缺乏可操作的法律依据；另外，农户珍惜土地的意识淡薄，宅基地私有、风水朝向等传统观念根深蒂固，使得一户多宅、乱建乱占的现象更为突出。空心村正是在城市化滞后与非农化的条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象[4]。

四、治理空心村的措施

（一）明晰产权关系，完善宅基地管理制度

明晰土地产权是空心村治理的前提。落实党的十七届三中全会的精神，在坚持农村土地集体所有制的前提下，明确所有权行使主体，建立完善的农户土地使用权权利束，建立农民土地承包经营权登记制度，稳定农户土地使用权。如此才能依法保护国家和农民集体土地权益，强化耕地保护机制，合理集约利用土地，顺利开展空心村治理工作。实行宅基地统一管理制度，新宅基地由村集体统一规划、统一建设，旧宅基地由村集体统一收回、统一改造[5]。严格按照法定标准和程序审批宅基地，切实执行一户一宅制度。建立宅基地流转权益保障机制、农村宅基地流转补偿机制和宅基地使用权流转机制，合理分配宅基地使用权流转产生的经济利益。充分发挥市场机制的资源配置作用，集约利用农村土地资源，提高宅基地的利用率，从根本上解决空心村问题。

（二）改革户籍制度，创新农村社保制度

目前，我国城市容积率还很低，城市土地约有3%～5%处于闲置状态，另有40%处于低效利用状态。改革户籍制度，引导农村人口有序向城镇转移，满足符合条件的农村人口落户需求，使他们真正地脱离土地。创新农村社保制度，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能为农民解除部分后顾之忧，解决农民进城后权益保障问题。目前，山东、天津、江苏、湖北、四川等省已试行“土地换社保”制度，使农村老龄人口和农转非人口优先享有社会保障。在解决农村社保的基础上，建立土地股份合作制度，保障农民的资产性收益权。此外，加强农村基础设施建设，提高村中心土地的资产价值。保护、尊重公众利益，让农民在土地整治中真正受益、获得发展新机遇，能够有效控制空心村的产生。

（三）强化村镇规划管理，完善政策法规

以保护耕地为前提，以基层政府为主体，在充分尊重民意的基础上， 制定符合村镇实际的土地整理规划。坚持合理集约用地的原则，严格按照村镇总体规划，充分利用村内各种闲置地相对集中建设。从规划抓起，有计划、有步骤、有重点地开展空心村治理工作。采取严格的建新拆旧措施，对原有宅基地交予村委会进行复垦整理或另行安排。按照“多占必罚，多宅必退”原则，严格控制宅基地面积和单家独户建房，鼓励统建联建。建立城乡建设用地增减挂钩长效机制，形成城乡一体化建设用地市场，集约利用土地。健全农民分散建房用地全程动态管理制度，对宅基地使用情况进行定期监察，及时发现和解决问题。严格执法，鼓励农民参与监督，发挥农民在保护土地中的作用。充分利用多种媒体和渠道，加强宣传国家关于空心村治理改造的政策法规，以及治理空心村给农民带来的好处。强化思想教育，提高基层干部和农民的法律意识和保护土地资源的意识。

（四）拓宽空心村治理融资渠道

以政府财政支持为主导，将空心村治理与土地复垦计划相结合，建立资金保障机制。进一步放宽空心村改造的信贷条件，充分利用农村土地产权配置与流转政策为信贷提供担保，扩大资金筹集渠道。引入市场竞争机制，以宅基地使用权或土地承包经营权入股的形式，利用民间资本进行空心村改造。建立起统筹权益、责任、目标“三位一体”的投融资机制，使政府、企业、社会团体和农民广泛参与其中[6]，以确保空心村治理工作的顺利开展。

参考文献：

[1]中国国土资源报.全国“空心村”整治潜力超亿亩[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn.

[2]冯丽.城市化背景下的“空心村”现象及调控机制探讨[J].社会观察，2008，（2）：174—175.

[3]杨永芳，刘玉振，艾少伟.“空心村”问题成因分析及解决对策[J].安徽农业科学，2007，35（26）：8333—8336.

[4]薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏省为例[J].城市规划，2001，25（6）：8—13.

[5]王秀兰.“空心村”成因分析及解决对策[EB/OL].http：//www.anquan.com.cn.

[6]傅超.农村空心化与“十二五”空心村土地整治[J].中国经贸导刊，2011，（13）：46.

Analysis on the cause and the control measures of the "Hollow village"

WEI Lin，ZHANG Guo

（Economy college，Fujian normal university，Fuzhou 350007，China）

Abstract： Land ownership is not clear， non—agriculturalization of urbanization lagging behind， not perfect planning and management issues leading to hollow village. For the above reasons， should take clear property right relationship， perfect Homestead， innovation of the management system of rural social security system， the strengthening of planning and management， measures such as widening the financing channels， for hollow village governance， optimize the allocation of land resources， in order to promote stable and healthy development of agriculture and the rural economy and society.

Key words： hollow village； land property rights； the Homestead[责任编辑 李 可]