对我国土地征收补偿水平的思考

摘 要：我国土地征收补偿标准低、范围窄，不仅损害了农民的利益，而且影响中国经济的长期稳定发展。根据“特别牺牲说”，在征地中应当确立按照“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”作为补偿原则。在我国特定的土地制度下，农村土地的市场价值不是征地中“所有权人所失去的”，因而不应成为补偿的标准。农民在拥有土地时享受到的利益才是土地被征收后“失去的”内容。因此，需要正确评估失地农民的利益损失，按照农民在征地中“所失去的”为依据制定补偿标准和范围，才是保护农民利益的适合国情的有效方法。

关键词：土地征收 补偿水平 补偿原则

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）03-021-03

一、我国土地征收补偿水平的现状

1.征地补偿范围窄。我国《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从而将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照现有规定，不仅那些难以量化的非经济上的损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产上的损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失，以及其他因征地所产生的必要费用，如临时租房费用、律师或专家的代理费用等具有客观价值而又能够举证的具体损失也未列入补偿的范围。事实上，残留地和相邻土地受损很常见，比如被征收的土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。我国土地征收补偿范围过窄，无法补偿被征地人所遭受到的全部损失，势必导致农户生活水准的下降，从而侵犯相关当事人的权利。

2.征地补偿标准低。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。同时，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，真正能够到达农民手中的只有安置补助费，按照现有的规定，失地农民能拿到的安置补助费最多只有土地年产值的4至6倍，如果地少人多，那么每个农户拿到的补偿费会更低。因此，虽说经修订后的补偿标准较原来提高了许多，但对失地农民来说，仍然过低，试想，如果土地不被征收，农民可以在集体土地上承包经营至少20多年（许多农村的新一轮承包才开始几年），这就意味着他们可以从土地上获得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收补偿额显然不足以弥补农民的损失，不足以保障发展再生产。土地是农民的命根子，它不仅是农民生产经营的基础，而且在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又面临困境的情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会的稳定和经济的发展存在着广泛的潜在影响，农民一旦失去土地，就意味着失去了基本的生存条件。我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障、子女就学等社会保障价值功能，以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿均未能充分体现，充其量只能满足于解决失地农民眼前的经济利益，对于土地本身承载的各种价值功能体现明显不足。

二、提高我国土地征收补偿水平的理论思考

明确征地补偿制度的理论基础，有助于合理地认识对被征收人补偿行为的性质和责任，合理的理论基础也是依法确立公正的补偿范围、补偿标准和补偿原则的理性依据。目前，世界各国的征地补偿理论依据大致有以下几种：既得权说、恩惠说、社会职务说、不当得利说、社会保险说、公共负担平等说和特别牺牲说等。在诸多学说中，“特别牺牲说”具有较强说服力，在实际当中为大多数人们所接受。该学说的倡导者是德国的奥托·麦耶(ottoMayer)。他认为，一方面随着社会经济的发展，国家机能与日俱增，国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生，而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的，故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然，但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平。若有不公平情形，片面令人民承担，则必须由国库予以补偿。另一方面任何财产权都不是绝对的，其内容和行使都要受到一定内在的或社会的限制，但这种限制不能超出内在的限度。在他看来，使特定的、无义务的且无应课以负担特殊事由的人，造成其财产上或人身上的损害，便意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。①这一点与国家课以人民一般的负担是不相同的。因此，这种牺牲不应该由他个人来负担，而必须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收——国库中支付，给作出特别牺牲者一定的补偿。即以国家负担的形式，有组织地予以平均化，即经由损害补偿而转嫁给国民全体。他特别强调，由于在公法领域中，“赋予”与“剥夺”全集于单一国家，所以国家予特定人以利益时，应征收费用，对特定人的财产为损害时，亦应予以相应的补偿。唯有如此方才符合自然法上的公平正义精神，并求得国家公益与个人利益之间的协调。

“特别牺牲说”理论可以对行政补偿制度的存在进行较合理的法理解释，同时还可以对补偿原则及标准提供法理依据。该理论认为基于公共利益需要而实施的征收等行为，实际造成了特定社会主体为了社会公共利益承担了其他社会主体未曾担负的负担，构成了特别牺牲，从社会的角度来看这是不公平的，因此必须对这种特别牺牲给予补偿。也就是说，对这些社会主体进行行政补偿是因为“特别牺牲”的存在，其目的是为了消除他们所承担的“特别牺牲”。这样的补偿原因同时决定了补偿范围必须包括所有“特别牺牲”的内容，补偿结果必须要达到完全消除“特别牺牲”的程度，因为，如果没有消除全部的“特别牺牲”，不管剩余多少，程度如何，类别怎样，都意味着“特别牺牲”仍然存在，按照“特别牺牲说”的理论，就仍然需要给予补偿，直至“特别牺牲”完全消除为止。可见，补偿的发生和进程完全由“特别牺牲”来掌控：“特别牺牲”产生，补偿进行，“特别牺牲”消失，补偿停止；“特别牺牲”大，则补偿多，“特别牺牲”小，则补偿少。而所谓“特别牺牲”是对被征收者所受损害的评价，是从被征收者的角度进行的衡量，也就是说，被征收者的得失内容与程度是决定补偿范围和规模的最根本因素。因此，补偿的原则应当确定为按照“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”来进行补偿②。因为“征收者所得到的”是征收行为之后的另一件事情，它与补偿的原因及目标无关，自然也不应成为衡量补偿高低的杠杆，权利人“所失去的”即“特别牺牲”的存在才是补偿的原因和决定补偿多少的标尺。

要确定我国农民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地带给农民的利益有哪些，农民在拥有土地时享受到的利益实际上就是土地被征收后“失去的”内容。我国农村土地对于农民而言，承载着非常多的利益，它不仅带给农民经济收益，还可以为农民解决就业安置和提供社会保障，发挥着极其重要的作用。首先，经济收益。虽然越来越多的研究表明，农民非农就业所获得的收入已成为农民收入增长的主体，增加农民非农收入是解决农民增收问题的主要途径。但是，值得注意的是，虽然农民的农业收入所占比重逐渐下降，但从对农户纯收入的贡献来看，目前贡献最大的仍是农业家庭收入，2004年的贡献率高出非农收入近两个百分点。农业家庭经营收入包括农业收入、林业收入、牧业收入和渔业收入，其中的每一分收入都与土地资源紧密相连，都是土地权利的经济表现，即农民对土地所拥有的权利是其获得农业收入的权利基础。由此可见，土地是农民创造财富的重要资源，可以带给农民巨大的经济收益，在现阶段仍具有较强的经济收益功能。其次，就业安置。土地能够具有就业安置功能是源于土地的自然属性，即它能为劳动者带来经济收入，从而可以为劳动者提供就业岗位。按照一般规律，土地对劳动力的承载能力有限，即它所提供的就业岗位本应有限。随着农业劳动生产率的提高，会产生大量的农业剩余劳动力。在没有制度性障碍的情况下，这些劳动力应该流向城市的非农业部门，在那里寻找就业岗位，解决他们的就业问题。但是，在我国，这种流动受到人为阻碍，致使土地对劳动力的承载能力被无限扩大，大量剩余劳动力在无法进入或留在非农业部门就业的情况下，会选择留在或回到农业部门就业，因为我国制度规定农民可以长期使用土地，所以只要农民需要，土地就可以安置他们就业，我国土地的就业安置功能被极大强化。第三，社会保障。我国的家庭联产承包责任制是以集体所有为法律基础，以家庭占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样一种承包制度虽然在一定程度上意味着生产效率的损失，但是却具有一种内在的社会保障功能。首先，土地是一种“平易近人”的生产资料，它没有很高的进入门槛，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能為劳动者提高足够的食品。其次，土地作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算那些丧失劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金以维持其基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。均分土地虽然要付出生产效率方面的代价，但是它带给农民最大的好处就在于其具有极强的社会保障功能。

三、提高我国土地征收补偿水平的政策建议

1.扩大征地补偿范围。按照我国有关法律规定，目前征收农民土地的补偿范围仅包括土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费三项，远远不能弥补农民失去赖依生存的土地而带来的损失。征地补偿范围较窄，直接限制了征地补偿标准的提高。因此，要真正提高征地补偿标准，使被征地农民的损失得到充分补偿，必须扩大现行的征地补偿范围。笔者认为，除了现行补偿的三项费用以外，根据我国的现实国情和国家财政的承受能力，还应增加以下几项补偿项目：第一，剩余土地损失补偿。一整块土地拥有完整的价值，但如果被分割为大小不等的多块，各块的价值有可能大大降低。在征收农民土地的实际操作中，经常会出现农民的土地因征收而被分割为大大小小的多块土地，这些因征地而造成的剩余土地往往既不适合继续耕种农作物，又不适合从事其他的用途，结果只能是荒置；同时，一般被征收的土地都是用于从事工程建设或资源开发，这又会对剩余的土地造成损害。以上这些损失在现行的补偿范围中没有体现。所以，必须修改现行的补偿范围，加入对被征地农民剩余土地的损失补偿。第二，相邻土地的损失补偿。土地与土地之间彼此相连，其价值也受到彼此的影响，一块土地被征收，必然会对周围的土地带来影响，例如一块土地被征收建设高速公路，那么它会对周围相邻的土地造成噪音、尾气等多方面的污染，从而降低相邻土地的利用效率。这部分损失在目前的补偿范围中也没有体现，这对相邻土地的所有人是不公平的，从公平的角度出发，必须对相邻土地的损失进行补偿。第三，土地上基础设施及土地改良花费损失的补偿。随着农业科学技术的发展，目前我国大部分农用地不再是简单的土地，而是在土地上修建了很多用于农业生产的基础实施以及对农地的质量进行了深入的改良。这些投入花费了巨大的物质财力，是农民对土地的一种投入，在土地被征收时，这种投入的预期收益也随之消灭，对被征地农民来讲是一种预期利益的损失，但目前的补偿范围中并未包括这部分损失，显然是不公平的。第四，迁移费损失的补偿。在目前的土地征收中不仅会导致农民失去土地，同时也常常伴随着农民搬离原有的住房，需要重新安置居所，这一系列过程都需要花费人力、金钱以及时间，这对被征地农民来说也是一种损失，其费用理应得到补偿。上述这些损失很常见，影响也很大，已经构成土地权利人所负担的“特别牺牲”，完全具备补偿的必要性。

2.提高征地补偿标准。我国目前是按土地原用途进行征地补偿，补偿的计算依据是耕地的年平均产值，国内大多数学者都不赞同这样的计算依据。他们认为，在市场经济的条件下，土地由农用地转为非农用地将会带来非常巨大的经济效益，而以农地年平均产值为依据的计算方式并没有反映农地转为非农地后的预期收益，失去土地的村集体及村民根本无法享受到土地农转非产生的巨大收益，被征地人作为土地所有者或使用者的利益在补偿中没有得到应有的体现。只有按照市场价值对土地权利人进行补偿才是公平合理的，才能有效保护失地农民的利益。笔者认为，我国的土地征收不适合按照土地的市场价值进行补偿，失地农民利益的保护也不适宜通过征地的市价补偿来实现，需要在市场价值之外探索一条公平征地补偿之路，这是由我国特殊的土地制度所决定的。我国村集体所拥有的土地所有权的权利客体是集体所有土地，而集体土地是不可买卖的，其权利具有不可交易性，因此集体土地对于农村集体和农民而言是没有市场价值的。这一点是与西方实行土地私有制的国家所不同的，在那些国家中，土地所有者可以对土地进行买卖，即他们可以凭借对土地的所有权获得土地的市场价值，土地征收使原土地所有者失去的是土地的市场价值，所以，征地补偿需要按照土地的市场价值进行。然而，我国的农村集体和农民不可能凭借对土地的所有权与使用权而获得土地的市场价值，土地的市场价值不可能成为村集体和农民的土地利益之内容，他们在土地征收中损失的只能是土地原用途所带来的利益，而不是土地在市场上销售获得的经济收益。也就是说，我国集体土地被征收后产生的出让价格属于“征收者所得到的”，而不是“所有权人所失去的”，不能构成村集体与农民损失的内容，不是他们所蒙受的“特别牺牲”，因此不能按照土地的市场价值对其进行补偿。

我国现有的农民集体土地征收补偿标准有两种：基于统一年产值标准的年产值倍数法和区片综合地价。征地统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。基于上面对补偿的理论认识，并结合我国的实际情况，我国征地补偿标准应从以下几个方面进行改进：首先，统一年产值标准应严格遵循适当从高原则。第一，确定主要农作物种类时，应直接选择综合年产值最高的农作物作为主要农作物种类；第二，主要农作物年产量的确定不应选取前三年产量的平均值，而应该以前十年的最高值为基准；第三，主要农作物价格应该在调查国内市场价格、国家收购价格和国际市场价格的基础上，选择三者中较高价格确定。其次，土地补偿费和安置补助费的倍数应全面提高。如前所述，只要土地不被征收，农民就永远可以从土地上获得收益，我国现行的土地补偿费和安置补助费的倍数根本不足以弥补农民由此损失的土地收益。因此，必须全面提高土地补偿费和安置补助费的倍数。同时，必须以发展的眼光看待和解决这一问题，即在制定补偿标准时，要充分考虑到物价上涨因素和农业科技发展因素，即应当尊重农民对农村土地发展权的利益分享，未来土地用途变更③和农业科技发展所可能产生的增值应该包含在征地补偿之内，征地补偿标准的设定必须体现对相关价值因素的认可和对农民相关利益的保护。

注释：

①对于特别牺牲的判断标准，各国学者的看法还不一致。主要有以下代表性的观点：一是形式说，即以形式為标准，认为“应当根据侵权行为是一般的侵害还是个别的侵害来判断。必须是该侵害为个别的侵害，即必须是对特定人，或特定的少数人所作的侵害，才算是特别牺牲。”由于此说主张对于那些侵害范围为一般的侵害，即凡是局限于对不特定的人或物所作的侵害，不论其侵害客体之多寡，均不予补偿，从而与立法旨意不相符，因此赞成者少。二是实质说，即以实质为标准，认为“应当根据侵害行为的轻重与范围，也就是根据侵害行为的本质与程度来判断，必须是对财产本体的侵害，而且该侵害必须是超过了财产权应受社会制约的范围，才算是特别牺牲。”由于此说主张对于不特定的人的财产的本体的侵害，都应给子补偿，从而与行政补偿的不完全相当，所以亦不妥当。三是折衷说，即形式与实质皆应为标准，认为“应当兼顾形式要索和实质要素，即该侵害不仅必须是个别的侵害，而且还必须是对财产权本体的侵害，且该侵害又超过了财产权应受社会制约的范围，才算是特别牺牲。”一般来说，此说为通说。参见王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社，2004年版，第71页。

②李蕊.国外土地征收制度考察研究[J].重庆社会科学，2005（2）

③这里的用途变更是指农业用途范围内的变更，不包括由农业用途到非农业用途的变更。

（作者简介：李妍，东华大学人文学院讲师，上海财经大学经济学院博士生 研究方向：宏观经济，农业经济 上海 201620）

（责编：若佳）