刑事案件关键证人出庭作证制度论纲

〔摘要〕 证人不出庭作证具有很多问题，但最为集中地表现在证人出庭作证率低、证人权利保护缺位以及质证效果差等三方面。构建关键证人制度并非易事，立法应当在对基础概念、范围进行明确之后，对证人出庭的庭前准备、庭中作证及庭后保护等各方面进行完善；确定关键案件及关键证人的范围，确立关键证人出庭的准备程序，确立关键证人出庭作证的保障程序及对证人的保护，落实相关关键证人出庭作证的相关配套措施等等。

〔关键词〕 刑事案件；关键证人；出庭作证制度；刑事诉讼

〔中图分类号〕DF7213 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）03－0090－05

〔基金项目〕2012年上海市曙光学者项目“迈向和谐社会的中国裁判说理制度转型研究”

〔作者简介〕王永杰，华东政法大学法律学院副教授，博士，上海 200042。

2012年3月刚刚通过的的《刑事诉讼法修正案》对证人制度作了较大的新规定，大大健全了以往《刑事诉讼法》关于证人问题的不足。其中，关于“人民法院认为有必要的，证人应当出庭作证”就涉及到本文所谓的“关键证人”问题。证人作为“知道案件情况”的人，其出庭作证不仅有利于法庭正确认定案件事实等实体性价值的实现，也有利于保障控辩双方当事人的质证权等程序性价值的实现。因此，证人出庭作证制度成为当今各法治国诉讼制度的基本内容。然而，在我国司法实践中，证人不出庭作证逐渐成为常态，而证人出庭作证则成为例外，对我国诉讼制度的良性运行造成严重阻碍。本文也主要针对证人尤其是刑事案件证人出庭作证难这一问题，在分析其原因基础之上借鉴国外经验，并提出解决我国证人出庭作证问题的方案。

一、 问题的提出

无论是从理论上还是从实践上来看，证人均具有出庭向法官提供证言的必要。但是，在我国，证人出庭作证的现状并无法让公众满意。

（一）证人具有出庭作证的必要

证人出庭作证是诉讼理论和司法实践双重要求的体现，主要具有以下两点。

第一，证人出庭作证是诉讼基础理论的要求。审判公开原则、质证原则和直接言辞原则是诉讼法理论的基本内容。该三项基本原则从不同角度论证了证人应该出庭作证。

首先，审判公开原则要求所有证据必须在法庭上进行出示并公开。审判公开原则包括审判程序公开和审判结果公开，其中审判程序公开应当包含事实调查程序，也即证据调查程序公开。证人证言作为我国《刑事诉讼法》规定的基本证据形式之一，在司法实践中属于最为重要的一种证据。因此，证人证言的出示和质证应当属于程序公开的基本内容。证人证言的公开，并不是指在法庭上由控辩双方对书面证言进行宣读，而是指证人应当出庭，在法庭上就其所知道的案件情况向法官和控辩双方提出。因此，证人出庭作证是审判公开的基本价值要求。其次，质证原则要求证人必须出庭作证。质证是指，所有出示的证据必须在法庭上接受控辩双方的质询和反驳。证人证言具有其他实物证据不具有的主观性特征。控辩双方，尤其是在刑事诉讼中的辩护方，通过观察证人作证的语气、眼神、动作以及作证内容等，可以就其证言中的遗漏、矛盾和虚假等内容对证人进行当场质询。如果证人不出庭作证，而只由对方对书面证言进行宣读，将可能导致由于诉讼利益的倾向，使得证言中遗漏、矛盾和虚假等部分难以得到有效的揭露。因而，证人不出庭作证将不仅侵害当事人质证权，也将影响裁判的正确性。因此，证人出庭作证也是质证权则的基本价值要求。最后，直接言辞原则要求证人必须出庭作证。直接言辞原则是审判公开原则和质证原则的基本保障。其要求证人必须于审判期日亲自到庭，用口头方式向法庭提供证言，并接受控辩双方的质证。如果证人不出庭作证，则不仅辩护双方无法实现质证权，也无法保障审判的公开，退回到书面审查的时代。因此，证人出庭作证也是直接言辞原则的基本价值要求。

①此内容根据上海某基层法院内部资料总结而成。

第二，证人出庭作证是司法实践的基本要求。正确处理案件必须以事实为依据，以法律为准绳。其中，事实的认定必须具有确实充分的证据证明。作为证据形式中最为重要也是数量最多的证据——证人证言具有防止冤假错案发生的功能，但是，这必须以证人出庭作证为前提。

首先，证人证言的正确认定要求证人出庭作证。控辩双方对证人证言的合法性和内容往往会产生争议，在证人不出庭的状态下，法官往往对这些争议无法形成内心确信，致使证言无法得到确认。因此，要保障法官对证言进行正确的认定，必须要求证人出庭作证。其次，防止冤假错案的发生要求证人出庭作证。司法实践表明，绝大多数冤假错案产生的原因就是由于相关证人没有出庭作证，证言无法得到有效质证，致使法官对控方提供的书面证言单方面予以采信。例如，杜培武案、佘祥林案等均是如此。因此，证人出庭作证对于防止冤假错案也具有重要作用。

可见，从上述理论要求和司法实践来看，证人出庭作证已经成为现代诉讼必然的基本要求。但是，在我国证人出庭作证却产生了诸多不尽如人意的问题。

（二）证人出庭作证的现状

证人不出庭作证具有很多问题，但是，最为集中地表现在证人出庭作证率低、证人权利保护缺位以及质证效果差等三方面。

第一，证人出庭作证率低。证人出庭作证虽然是法律的明文规定。但是，在我国却演变成“证人不出庭作证为常态，而出庭作证为例外”的畸形状态。例如：江苏省扬中市人民法院在2003年1－12月间审理的刑事案件222件，实际出庭作证的只有10人，证人出庭作证率仅有62%，受贿案件无一证人到庭。全国三大诉讼中90%的案件证人是不出庭的，只是宣读证人证言。比如上海，刑事案件证人出庭率为5%左右。另据有关资料显示，我国刑事证人出庭率不足10%，有的地方还不到5%。此外，1999年《检察日报》一篇文章报道：自1997年刑事诉讼法实施以来，深圳市中级人民法院证人出庭率一直在2%到8%之间，该院1997年1月到9月审理刑事案件293件，其中，有84案通知证人出庭，实际只有10个案件中11名证人到庭，占通知出庭人数的8%；烟台市中级人民法院审理的刑事案件中，证人出庭率低于1%；长春市二道区人民检察院1997年共起诉刑事案件185件258人，有证人出庭的仅8件，占起诉总数43%，该区1999年共起诉刑事案件197件270人，有证人出庭作证的仅11件，占起诉总数的56%。〔1〕上述数据显示，证人出庭作证的比例甚少，且人数甚微。

第二，证人出庭作证的权利保护缺位。例如：证人人身权利无法得到保护，致使证人作证之前或作证之后，受到对方当事人的威胁或实际报复，从而导致证人不敢出庭作证；证人财产权利无法得到保护，致使证人由于作证而产生的差旅费、食宿费等无法得到补偿，从而导致证人不愿出庭作证；证人拒证权无法得到保护，致使证人往往由于作证而陷入亲情和义务的两难境地，从而导致证人不想出庭作证等。

第三，证人出庭作证的质证效果差。在司法实践中，即使证人能够出庭作证，其质证效果也较差，造成此现象的原因主要有两方面：一是律师的业务素质难以满足质证的要求；一是辩护率低。以上海市某基层法院审理刑事案件为例，2009年1月-2010年7月该法院受理的刑事一审案件共5267件8268人，被告人中委托辩护的1901人， 占2299%；指定辩护129人，占156%，总辩护率2455%。调查发现：经济状况较差的人群获得辩护的比例较低，另外，自我辩护能力较差的农民、无业人员和大专以下学历人员反而较少得到专业辩护。①

可见，虽然证人出庭作证是理论界和司法实务界的共同要求，但是，由于证人权利保护缺位、证人出庭作证率低以及质证效果差等原因，导致证人出庭作证问题成为困扰我国诉讼程序良性运行的主要障碍。针对此问题，我们有必要结合我国司法实践的具体情形，探讨一种新的符合诉讼程序发展要求的制度，即由对案件事实的认定起关键作用的证人出庭作证制度。研究关键证人出庭作证制度，不仅符合诉讼法基本理论的要求，也有助于解决我国证人不出庭作证的现状等问题。

二、研究刑事案件关键证人出庭作证的意义

本文主要针对在无法保障所有证人均能出庭作证的情形下，如何构建关键证人出庭作证制度进行研究。

（一）研究关键证人出庭作证制度具有重要的理论意义

关键证人出庭作证制度最为重要的理论意义表现在诉讼公正价值和诉讼效益价值的协调上：

第一，有利于诉讼公正的实现。首先，有利于实体公正的实现。关键证人出庭面对法官、公诉人和被告人等交叉询问时，更可能使得证言中的矛盾、疑义之处得到合理排除；对证言中未涉及的部分予以澄清；同时使“法院可以通过亲自观察出庭作证之证人的言行、举止、态度等表现，并借此综合评价证人可不可靠、证言有无价值，进而取舍并形成心证”。其次，有利于程序公正的实现。关键证人出庭作证，不仅能够有效保障控辩双方对证人的询问，也能充分体现审判程序的公开，从而保障程序正义的实现。

第二，有利于诉讼效益的实现。效益是诉讼的一项重要价值目标，其包含两方面含义：一是诉讼及时，指诉讼活动应当不拖延的进行，其要求刑事诉讼尽可能迅速进行，尤其是在犯罪嫌疑人、被告人被羁押的情况下更应如此，以尽可能缩短限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的时间；一是司法机关应当用最小的司法资源投入获得最大的诉讼利益。由对案件事实起关键作用的证人出庭作证，不仅能够有效避免因为一般证人出庭作证造成的不必要拖延，也能够保障有限的司法资源能够充分发挥其应有的作用，使得案件能够在耗费较少资源的情况下获得较大的诉讼利益。

诉讼公正和诉讼效益是诉讼追求的两项重要价值目标，它们的实现往往会产生矛盾，或者是诉讼公正价值受到影响，或者是诉讼效益价值受到影响。然而，在我国确立关键证人出庭作证制度，不仅能够保障诉讼公正价值的实现，对于诉讼效益价值也能够起到重要的保障作用。

（二）研究关键证人出庭作证制度具有重要的实践意义

构建关键证人出庭作证制度，除符合基本诉讼理论要求之外，最为重要的是能够解决我国目前证人出庭作证的一系列问题，具体意义有三：

第一，构建关键证人出庭作证制度有助于缓解案件数量剧增和司法资源有限性之间的矛盾。刑事犯罪作为最严重的一种侵犯社会法律关系、破坏社会秩序的行为，社会公众具有极大的惩罚犯罪分子的愿望；政府相关部门亦对加强打击刑事犯罪提出严格要求。但司法资源已经不能满足打击社会日益增长的犯罪的需求已经成为现实。要既能够解决存在的矛盾，又要保障被告人、犯罪嫌疑人的人权，就必须在法律规定范围内缩短诉讼期间，尽可能简化程序；在证人出庭作证制度上就必须寻找适合我国刑事司法现状的新的出路。关键证人出庭作证制度不仅能够有效缓解我国诉讼资源短缺的问题，也能够保障案件及时地解决，对于缓解案件数量剧增与司法资源有限性之间的矛盾具有重要意义。

第二，构建关键证人出庭作证制度有助于探索证人出庭作证的多种形式和证人保护的新方式，解决证人不出庭问题。司法实践中，证人不出庭作证的最重要原因就是其权利无法得到保障，包括人身权利和财产权利。构建关键证人出庭作证制度要求转变证人出庭作证的形式和保护方式。例如，证人通过屏蔽方式作证，即利用计算机技术改变证人的面貌、声音，不仅能够保障控辩双方可以对证人进行质询，也可以有效保护证人不受威胁、报复。又如，确立关键证人强制出庭作证制度，对于不出庭作证的关键证人采取各种强制性措施，确保关键证人于审判期日准时到庭提供证言。因此，构建关键证人出庭作证制度，探索证人出庭作证多种形式和证人保护的新方式，能够有效解决证人不出庭问题。

第三，构建关键证人出庭作证制度有助于证人出庭作证制度的创新，规范、统一司法实践。现有证人制度无法保障所有证人均能出庭作证，因此，各地纷纷探索证人出庭作证的新方式，其中包括许多地区已经实践的关键证人出庭作证制度。但是，综观各地做法，还存在许多不尽如人意的地方。例如：各地做法不一、各行其是，致使法律无法得到统一的实施；有关关键证人出庭的规定比较粗浅，并没有形成完整的体系。因此，针对关键证人制度在司法实践中存在的诸多问题，总结经验教训，并在借鉴国外立法实践的基础之上，结合我国国情，探索行之有效的关键证人出庭作证制度。不仅有助于证人制度的创新，对于规范、统一司法实践的做法也具有重要意义。

三、刑事案件关键证人出庭作证制度的研究背景及现状

以刑事案件关键证人出庭作证制度为研究视角，不仅具有一定的理论和实践背景，也是出于对目前关于关键证人出庭作证制度的研究较为单一、简单的考虑。

（一）关键证人出庭作证制度研究的背景

以关键证人出庭作证制度为研究视角的背景包含以下三方面：

第一，是死刑复核权的收回。至2006年7月1日起，最高人民法院收回所有下放的死刑核准权。同时对死刑案件证人出庭进行了明确规定：一审强化证人出庭和排除非法证据，二审应当强化开庭审判，必要时关键证人应出庭作证。作为性质最为严重的死刑案件，最为重要的是严格审查证据。对于对死刑案件事实的认定起关键作用的证人应当予以明确，规范其出庭作证方式以及防止其人身、经济权利受到损害。对于可能作为关键证人的侦查人员、鉴定人等也应当按照法律规定律师出庭作证义务。

第二，是证人出庭的困境。目前我国证人出庭作证还存在较多阻碍，集中表现在出庭率低、错案率高、质证效果差等方面。造成上述问题的原因，固然有因法律不完善导致的“无法可依”的因素，也有因为司法技术障碍多、无权威、潜规则盛行等因素。但是，本文认为制度缺失才是关键原因：法律对证人不出庭的规定过于宽泛，且无必要的保障和配套制度，缺乏操作性。故研究建立行之有效的关键证人出庭作证制度，具有现实可行性和必要性。

第三，是传闻证据规则适用的局限。证人出庭作证是现代法治国家的基本做法，并且具有在证人不出庭作证情形下的强制制度及传闻证据规则，故出庭作证率较高。但是，我国国情同英美国家和传统大陆法系国家的国情并不相同，要在我国确立完善的传闻证据规则不具现实性。首先，我国没有拒证权制度，无法对特定的社会关系进行维护；其次，我国并没有确立强制出庭作证制度，无法保障证人在无正当理由下，出庭作证；最后，我国的政治体制和法律及现实，也没有建立传闻证据规则的基础。因此，研究新型的关键证人出庭作证制度，对于弥补缺失的传闻证据规则具有重要意义。

可见，在我国证人普遍不出庭情形下，要保障死刑等性质极为恶劣的案件能够得到公正处理、缓解证人不出庭的矛盾以及弥补传闻证据排除等规则的作用，应当对证人出庭作证的新型方式和范围进行探究。

（二）关键证人出庭作证制度研究现状

我国一些地区的司法实践部门已经对关键证人出庭作证制度进行了有益的探索；一部分学者也开始逐渐探讨在我国建立关键证人出庭作证制度的可能性，并提出构建的基本思路。但是，理论界和实务界的探讨依然存在诸多问题。

第一，各地司法实践部分的探索存在较大差异。例如，江苏省扬州市检察机关 2004 年 7 月开始尝试关键证人出庭制度，经过两年多的摸索，该市检察机关对这一制度进行了进一步完善，规定了5类案件的关键证人必须出庭作证；2006年7月28日《北京市一中法与北京市一分检关于落实关键证人出庭工作会议纪要》中对必须出庭的8类关键证人进行了规定。而2006年9月25日, 最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定(试行) 》，仅规定“人民检察院、被告人及其辩护人对证人证言、被害人陈述有异议的, 该证人证言或者被害人陈述对定罪量刑有重大影响的”应当出庭作证。由上述地方规定和司法解释可以看出，关于关键证人范围的确定尚且存在较大差异，更何况关键证人制度的其他方面。

第二，关于关键证人出庭作证制度理论研究相对薄弱，角度和方法相对单一。首先，理论界专门对于关键证人进行研究的成果较少。笔者通过中国学术期刊网进行搜索，时间范围在1979年—2010年间，发现专门对关键证人进行研究的只有7篇论文，具研究角度和方法较为单一，收集的资料较为片面，无法对建立完善的关键证人出庭作证制度起到关键作用。

四、本文基本观点

（一）构建关键证人出庭作证制度

构建关键证人出庭作证制度应当从以下三个方面进行：

一是确定关键案件及关键证人的范围。〔2〕关键案件的确定应当从案件是否重大及是否属于疑难案件等两方面进行考察。其中案件是否重大的参考因素有：案件性质、被告人可能判处刑罚的轻重、社会影响、涉案金额、是否具有涉外因素等；是否为疑难案件的参考因素有：法律规定不清，规则模糊、法律规则之间存在相互冲突，导致法庭难以适用、法律没有做出相关规定、案件事实的认定本身存在一定难度、证据存有疑问等。关键证人范围的确定应当遵循有利于查清案件事实真相及保障被告人质证权的原则。具体参考基准有：涉及犯罪构成要件、证言影响区分此罪彼罪、证言影响量刑轻重、目睹犯罪事实发生关键情节、对犯罪分子和犯罪事实仅有的知情主管或者是仅有的知情人等。〔3〕最终在参考国外立法实践的基础之上，对证人可以不出庭范围进行探索。〔4〕

二是关键证人出庭的准备程序。〔5〕准备程序应当包括证人出庭的申请、决定和通知三方面。其中，申请应当从申请的主体、条件等方面完善；决定应当从对申请进行审查决定的主体、内容和救济等方面完善；通知应当从通知的主体、通知书的送达及内容、无法通知情况的处理进行完善。

三是关键证人出庭作证的保障程序及对证人的保护。关键证人出庭程序应当包含出庭作证的相关保障制度、证人作证的具体程序、对证人的保护及补偿等方面内容。首先，为保障证人能够出庭，应当健全证人作证传唤制度、屏蔽作证制度及证人拒证责任追究制度等。其次，对于证人作证程序，应当包含庭前证据展示程序、传唤证人出庭作证程序、查明身份和告知权利程序、询问程序等；关于控辩双方质证，应当明确相关性规则、禁止性规则、质证自愿规则、庭外质证规则及对质规则等。复次，对于关键证人的保护程序，应当从事前事后进行全方位的构建。最后，对于证人出庭作证的，立法机关应当通过立法明确其应获得的经济补偿范围和标准等内容；对于证人拒绝出庭作证的，立法机关也应当通过立法明确相关强制措施及对证人的处罚，并针对一审中无法定原因关键证人未出庭的，明确其程序性后果。

（二）落实相关关键证人出庭作证的相关配套措施

要建立健全关键证人出庭作证制度，还必须对其相关配套措施进行完善主要包括以下三点：

一是明确关键证人出庭作证制度的确立形式。对于理论界存在的争论，本文认为，从我国司法现状及司法解释在我国法律中的地位和作用来看，应当摒弃通过修改刑事诉讼法、制定证据法等形式确立该制度，而应当通过司法解释予以规定之。二是完善庭前准备程序。完善的庭前准备程序是关键证人出庭作证的有效保障。应当包括四方面内容：成立庭前准备庭或者庭前准备组，由专门的庭前准备法官负责庭前准备阶段的程序性工作；建立庭前区分被告人对指控有否异议案件的机制；建立庭前明确案件争议争点的制度；对于一、二审可能会对关键证人的确定产生不一致的情况，二审法院应当根据未出庭证人证言对事实认定的重要程度、被告人是否有异议及是否提出过该证人出庭的要求来综合判断。三是从形式和内容上加强对书面证言的审查判断。法庭对书面证言的审查，从形式上应当包括提供书面证言的主体、制定的程序、不出庭的原因等方面内容；从内容上应当包括是否同其他证据相矛盾、证人是否出于自愿、对幼年证言的审查等方面内容。

综上所述，构建关键证人出庭作证制度绝非一件易事。因此，需要在对国内外立法和司法实践进行分析的基础之上，结合我国目前实际情况，对构建符合我国现实的关键证人出庭制度进行探索，以期为实践部门提供参考，进而完善我国的刑事诉讼法，为将来法律的进一步完善作准备。

〔参考文献〕

〔1〕高金伟.我国刑事证人出庭作证的现状及原因分析〔EB/OL〕.http://www.locallaw.gov.cn，2010-12-25.

〔2〕王永杰.论律师伪证罪中的证人范围〔J〕.西南政法大学学报，2011，（4）.

〔3〕王永杰.论刑事案件关键证人的确立〔J〕.复旦学报，2012，（3）.

〔4〕王永杰.论我国应确立刑事案件证人拒证权制度〔J〕.探索与争鸣，2012，（4）.

〔5〕王永杰.完善关键证人出庭作证的庭前准备程序〔J〕.南都学坛，2011，（2）.

（责任编辑：何进平）

社会科学研究 20123

日本追究公务员腐败行为责任的程序法制概观

冯春萍

〔摘要〕 对贿赂腐败行为的公务员，日本建立有极为严格和体系的责任追究制度，这种制度的严格性和体系性首先体现在其程序方面，可以说，日本有关追究贿赂腐败公务员的责任的程序法制极为完善，其内部极为协调，值得我国借鉴。为此，本文以日本追究贿赂腐败公务员的程序法制为课题，通过对其整体状况进行全面概观，解明追究各种责任的程序间的相互关系，为我国进一完善相关制度提供参考。

〔关键词〕 日本公务员；贿赂腐败行为；程序法制；检察审查会；请求审判制度

〔中图分类号〕DF314 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）03－0095－06

①作者本人曾于2008年9月至11月和2009年7月至8月到日本国立一桥大学法学院从事有关日本追究公务员贿赂腐败行为法制的研究，期间也曾走访了东京地方检察厅、东京地方法院及联合国远东预防犯罪研究所等单位，本文就是作者从事这种研究的成果的一部分。

〔作者简介〕冯春萍，海南师范大学政法学院副教授，海南海口 571158。

日本十分重视反腐倡廉，对公务员有着极为严格的保持廉洁义务的要求，建立有极为完备的追究公务员贿赂腐败行为责任的法制体系。从内容上讲，这种法制体系既包括实体性内容，也包括程序性内容，这两方面对我国都具有借鉴意义。但基于篇幅等原因，本文只就日本追究公务员贿赂腐败行为责任的程序法制作为研究对象。①

众所周知，日本公务员分为“选举公务员（政治公务员）”和“任命公务员”两种。日本研究公务员犯罪的教授村井敏邦曾将两者区分为“政治性公务员”和“非政治性公务员”〔1〕。所谓“选举公务员”是指通过选举而成为公务员的公职人员，主要包括中央国会议员、各部委大臣、地方公共团体议会议员、地方公共团体知事等。所谓“任命公务员”是指通过公务员考试而被任命为公务员的公职人员，包括中央部委官员、司法人员及地方公共团体官员等。当公务员涉嫌贿赂腐败等违法犯罪行为时，无论属于“选举公务员”还是“任命公务员”，都会面临公众的监督，都会被追究刑事责任。同时，如果属于“选举公务员”，还必须被追究政治责任；如果属于“任命公务员”， 还必须被追究行政责任。也就是说，日本惩治公务员贿赂腐败行为责任的程序法制包括由公众所进行的追究社会责任的程序法制、追究政治责任的程序法制、追究行政责任的程序法制及追究刑事责任的程序法制。

一、公众追究社会责任的程序法制

在日本，民众个人、民间团体及公共媒体在监督公务员保持廉洁义务，追究公务员贿赂腐败责任方面起着重要作用。其方法和程序主要包括以下几种。

1.媒体言论对公务员贿赂腐败责任的追究

按照日本宪法规定，言论自由是公民的权利，国家积极保障这种权利，基于这一原则，日本的公共媒体十分发达，而发达的公共媒体在监督和追究国家权力及其公务员贿赂腐败责任中越来越显示出其巨大威力，尤其在揭露腐败丑闻等方面，公共媒体经常发挥着其他机关或个人所不可替代的重大作用。〔2〕

2.公民基于《内部密告法》对贿赂腐败行为的告发及责任追究

日本为了促使国家机关、企业公司等组织及其责任人员严格依法办事，严防组织性团体性违法犯罪活动的发生，于2004年6月制定了《公益通报者保护法》（通称《内部告发者保护法》或《内部密告法》）。该法鼓励公务员或企业人员对于自己所属的机关或组织内发生的违法犯罪活动，尤其是以机关组织名义进行的有损于社会的违法犯罪活动，积极主动地向有关机关或媒体进行公开的或秘密的通报。该法还规定，对于进行了内部通报的公务员或企业人员的个人信息，受理机关应严格保密，对于已经暴露身份等信息的通报人员，所属机关或企业不得进行打击报复，在工资、奖金或晋升方面不得有任何不利行为。

当初制定《内部密告法》的立法动机主要是为了动员企业内部人员，通过他们的监督确保企业遵法守纪，通过内部告发抑制贿赂腐败只是其立法动机的一小部分，但该法制定后，公务员等国家机关内部人员通过内部告发等方式，向司法人员揭露所在团体公务员的腐败和不法活动的案件越来越多，内部告发也越来越成为揭发、检举贿赂腐败行为的重要线索，对挟制内部团体领导人及公务员的贿赂行为所起到的作用也越来┰酱蟆

3.基于《财产公开法》、《政治资金规制法》等所进行的责任追究

1992年12月，日本国会制定了《财产公开法》，之后，各个地方议会也相继制定了类似的条例。这种法律的目的就是保证公民时时刻刻能对议员、主要行政首长等选举公民员（政治家）的财产收入状况予以监督，以此确立政治伦理，促进民主政治健全发达。这种财产公开制度以及公民基于这种制度所进行的核对监督，已经成为防止和揭发议员等选举公务员贿赂腐败行为的重要举措，发挥着重大作用。

另外，《政治资金规制法》作为民众监督公务员重要法律之一，特别是在预防和惩罚选举公务员借政治活动进行贿赂腐败行为中也起着重大作用。《政治资金规制法》以选举公务员为对象，其目的在于将政治家及政治团体所进行的政治活动完全置于民众的不断监视和批判中，为此将与政治活动有关的政治资金的收入支出（统称为“政治资金”）、政治资金的捐赠与接收（通常称为“政治献金”）予以彻底公开，将其置于民众的监督之下，进而确保政治活动的公开性、公正性及廉洁性。

4.公民基于“检察审查会制度”和“请求审判制度”对贿赂腐败公务员直接进行的刑事责任追究

日本刑事诉讼法规定，日本实施“国家起诉独占主义”，对任何刑事案件是否起诉、怎样起诉完全由作为国家公诉机关的检察机关决定，包括犯罪被害人在内的其他一般公民都无权直接向法院起诉。不过，日本法律在规定这种“国家起诉独占主义”的同时也规定了两种例外制度，一种叫做“检察审查会制度”，另一种叫做“请求审判制度”。并且，当初规定这两种制度的直接目的并非是针对公务员的贿赂腐败行为，但在日本近些年的制度实际运作上，这两种制度越来越多地被作为公民直接追究贿赂腐败公务员刑事责任的有力措施而被运用。

“检察审查会制度”的大体内容如下：在每个地方法院所管辖的地方审判区内设立一个检察审查会，由通过任意抽签选出的12名选举民组成。当犯罪受害人等对于作为公诉机关的检察机关决定的不予起诉的刑事案件不服时，可以向检察审查会提出申请，请求审查检察机关决定所做出的不予起诉的决定合理与否、是否应该起诉。接到犯罪被害人等的申请后，检察机关将该案件的证据等送至检察审查会，检察审查会应通过审查证据对检察机关所做出不起诉决定表明当否、应否起诉，当检察审查会做出“不起诉不当”的议决时，检察机关应对案件重新侦查，重新判断应否起诉。在2009年5月以前，根据旧《检察审查会法》规定，检察机关对于检察审查会做出的“应该起诉”的议决可以遵守也可以拒绝，也就是说检察审查会的议决不具有强制力，但日本国会于2004年对《检察审查会法》进行了修改，规定从2009年5月21日起，凡是检察审查会第二次就同一案件做出“应当起诉”的议决时，就必须对犯罪嫌疑人进行“强制起诉”，〔3〕此时，地方法院应指定3－5名律师重新组成起诉团，代替原来的检察机关起诉，原来的检察机关应将该案件的有关证据等材料转交给律师组成的起诉团。

“请求审判制度”是日本刑事诉讼法直接规定的一种制度。它主要针对选举犯罪、公务员利用职权侵犯公民权利犯罪及包括贿赂腐败的渎职犯罪。所谓“请求审判制度”是指，当检察机关对于公务员利用职务进行的上述犯罪不准备予起诉或决定不予起诉时，犯罪被害人或有关公民及市民组织在拥有一定证据的前提下，直接向法院提起开始审判的请求，当法院接到请求后认为应当起诉时，可以命令检察机关起诉，也可以指定3－5名律师作为检察官进行起诉，然后进行审理。近年来，公民个人或市民组织通过利用这种“请求审判制度”对贿赂腐败公务员追究刑事责任的案件越来越多。

二、追究政治责任的程序法制

按照日本法律规定，通过选举成为公务员的所谓“选举公务员”或“政治公务员”收受贿赂时，不仅应当承担刑事责任，还必须承担政治责任。也就是说必须面临被追究政治责任的问题。日本宪法学者杉原泰雄教授指出，“政治责任是现对于法律责任尤其刑事责任的概念。”〔4〕政治责任的主要内容包括禁止出席议会活动、禁止或取消担任议会等的领导职务、劝告辞职、强制辞职、限制或剥夺一定的政治活动权利等。目前，日本追究选举公务员政治责任的程序法制具有以下特色：

首先，法律规定了一些专门用于追究选举公务员政治责任的特别法律原则。第一，选举公务员需要承担政治责任的事由不限于违法行为，还包括不适当行为、无能行为。其中最为严重或最为直接的事由就是选举公务员的贿赂等腐败行为。第二，追究选举公务员政治责任实行“疑罪从有”或“有责推定”的原则。第三，对选举公务追究政治责任时实行“连座制”。即，选举公务员的秘书、配偶及家属等，从事与选举公务员的选举活动或其他政治活动等有关的事宜，被认定进行了违法犯罪活动时，即使选举公务员本人并不知道该违法犯罪行为的发生，与其没有任何关系，也必须承担监督责任，必须辞去议员等职务。

其次，对于选举公务员追究政治责任的方式主要有两种。一是由选民所进行的罢免制度；二是由议会所进行的对政治责任的追究。

1.罢免制度

日本宪法第15条规定，选民具有罢免公务员的固有权利，罢免权是公民的最基本权利之一。对于实施了贿赂等腐败行为的选举公务员，公民可以通过行使罢免权将其罢免，使其失去作为公务员的地位和职权。目前，日本已经建立了针对地方公共团体的选举公务员的较为完备的、切实可行的、具有可操作性的罢免制度，但对于中央议会的选举公务员，虽然宪法上规定有罢免制度，现实中却还没有形成切实可行的罢免制度。因此，对犯有贿赂等腐败行为的选举公务员，如系地方的选举公务员，则可以通过罢免较容易地追求其政治责任，而对于中央的选举公务员则很难通过罢免形式直接追求其政治责任。

2.议会追究政治责任制度

现实中，对于中央的选举公务员或对于地方的选举公务员实施追究政治责任的主要方法是议会，通过议会追究选举公务员的政治责任构成了日本对公务员追究政治责任的主要手段或程序。议会一般通过两种方式追究选举公务员的政治责任。

（1）政治伦理审查委员会制度

政治伦理审查委员会制度规定在国会法第124条中。按照该规定，议员必须遵守各议院决议确定的政治伦理纲要及各议院决议确定的行为规则。议会为了保障议院政治伦理纲要或规则得以有效获得遵守，在各议院内设立有政治伦理审查委员会，专门负责审查议员是否具有违反议会政治伦理大纲及规则的行为，根据审查结果直接决定对选举公务员的政治处分或向议会建议给予具有违反行为的议员的处分。政治伦理审查委员会可以决定对选举公务员本人或其他关系人进行“唤问”，通过“唤问”，只要有1／3以上的委员认为某议员具有违反选举公务员政治伦理大纲或规则的行为，政治伦理审查委员会就必须对其是否应承担政治责任或政治伦理责任进行审查，当1／2以上的委员认为某议员具有明显违反政治伦理行为等行为时，就可以追究其政治责任，对其作出政治处分，直接责令该议员在今后必须遵守行为规范，或责令其在一定期限停止出席会议、或责令其辞去议会中的领导职务，或议会全体会建议劝告其辞去议员职务等。

（2）国政调查权

在日本，国会拥有“国政调查权”， 国政调查权的范围或对象十分广泛，只要国会认为与国家事务有关，都可作为国政调查权的对象。贿赂腐败行为当然也不例外。国政调查权由国会两院的常任委员会行使国政调查权。为保证国会能够有效地行使国政调查权，日本法律赋予议会拥有“证人召唤权”，可以强制要求证人到国会作证，证人如果做虚伪陈述，处3个月以上10年以下有期徒刑；如果证人拒绝到场或拒绝提交文书，或者到场而拒绝宣誓或拒绝提供证言，处1年以下拘役并科以1万元的罚金。

三、追究行政责任的程序法制

日本的《国家公务员法》及《地方公务员法》都规定，对于实施了包括贿赂腐败在内的违法犯罪行为的任命公务员，必须追究其行政责任，必须对其科处开除公职、停止公职、减薪、警告等处分。然而，日本《国家公务员法》及《地方公务员法》虽然规定了对违法犯罪公务员需追究行政责任，但对于追究任命公务员的行政责任的具体规定却比较笼统，没有更为现实可行的程序上的进一步规定。在现实中，对任命公务员的行政责任的追究，往往是在公务员因为违法犯罪嫌疑而遭到刑事侦查、逮捕和起诉后才开始进行，成为对追究刑事责任的一种追认或消极反应。为了克服这种不足，日本制定了以任命公务员为对象的《国家公务员伦理法》和《地方公务员伦理法》，其立法目的就是为了将《国家公务员法》及《地方公务员法》有关对任命公务员进行惩戒处分等内容的具体化。

四、追究刑事责任的程序法制

无论是选举公务员还是任命公务员，只要涉嫌贿赂等腐败行为，都必须面临刑事责任的追究。在对公务员贿赂腐败案件的刑事责任的追究中，日本的检察机关始终起着决定性作用。一些日本学者甚至称日本对公务员犯罪的刑事追诉为“检察中心式刑事追诉”。这具体表现在以下几个方面。

1.贿赂腐败案件的侦查或由检察直接侦查或在检察机关的指挥下进行

日本的检察机关对警察机关通常拥有和行使“侦查指挥权”，该权力具体包括一般侦查指挥权和具体侦查指挥权。前者是指检察机关就刑事案件侦查中的一般要求、注意事项、侦查重点，某一时期或某一类型的刑事案件的侦查方针等，主要从法庭举证和证明角度，向警察机关做出指示、提出要求。后者是指检察机关就某一具体刑事案件侦查，主要从法庭举证和证明角度等向警察机关做出指示、提出要求，具体地指挥案件的侦查，或要求警察机关将案件移交给自己直接侦查。在第二次世界大战以后的日本，实际上已经形成了一个不成文的规则，那就是，凡是公务员的贿赂腐败案件，即使其线索最早是由警察发现的，警察也需在发现贿赂案件的线索后，立即向检察机关汇报，检察机关一般都会根据需要把案件转为亲自侦查，或与警察共同侦查。尤其是高级公务员或国家公务员的贿赂腐败案件，几乎都是由检察机关自行侦查。

另外，根据日本《检察厅法》第14条规定，对于检察机关的侦查等活动，作为政治公务员的法务大臣拥有“指挥权”。但这种“指挥权”一般被解释为“一般指挥权”，不得涉及具体案件，对个别案件的侦查或处分拥有指挥权的仅仅是检察总长。这是为了将法务大臣等政治公务员与第一线的检察官分离开，防止检察机构受到政治干涉，保证检察机关能够独立地公平地去侦查和起诉案件。法务大臣虽然拥有一般指挥权，但法务大臣事实上很难或很少能够行使这种权力。至今为止，还没有任何一名法务大臣行使过所谓指挥权，这也保证了检察机关独立地对案件进行侦查、起诉的权力。

2.贿赂腐败案件是否起诉也完全由检察机关决定

由于公务员贿赂腐败案件往往引起社会瞩目，具有很大的社会影响力，案件的每一步处理都会对公务员本人、所属单位及整个社会产生重大后果，因此，从案件开始侦查时是否公开案件本身及其嫌疑人、是否起诉、是请求公开审判还是非公开审判等决定，都有着不亚于法院做出有罪判决的影响力。由于日本实施的是“起诉便宜主义”，对于日本所说的“起诉便宜主义”的具体含义，参见日本刑事诉讼法学者上口裕、后藤昭、安富洁、渡边修《刑事诉讼法（第2版）》，有斐阁，1996年，98页以下。事实上，日本的检察官在公务员贿赂腐败案件是否起诉上拥有最终决定权，在很多案件中，这种决定权决定着案件及其嫌疑人的政治命运。

3.检察机关的起诉实际上决定着贿赂腐败案件有罪与否

日本的刑事司法长期被称为“精密司法”。所谓“精密司法”的内容之一就是指检察机关只有认为可以获得百分之百的有罪判决时才予以起诉，反过来说，贿赂腐败案件一旦被起诉，法院一般都会做出有罪判决，检察官起诉的贿赂腐败案件的有罪率特别高，往往高达百分之九十九，甚至百分之百。日本实行的是“精密司法”，“起诉”的概念和意义与欧美不同。欧美刑事诉讼中只要有一些证据就起诉，有罪无罪完全由法院定，起诉了但没能获得有罪判决对欧美的检察机关来说很正常。相反，日本检察机关是在掌握充分的证据，确信能够获得百分之百的有罪判决时才起诉，如法院判决无罪，对日本检察机关来讲，不仅意味着对自己起诉的完全否定，也意味着对自己整个起诉过程及工作能力的完全否定，会感到十分羞辱。也就是说，公务员贿赂腐败案件只要被起诉了，就意味着有罪，法院都会作出有罪判决，几乎没有例外。公务员贿赂腐败案件的有罪与否就等于被起诉与否，这意味着日本的检察官在公务员贿赂腐败案件中的定罪量刑中也事实上起着关键性作用。

4.特别搜查体制

日语中把“侦查”称作“搜查”。为了发挥检察机关在追究贿赂腐败案件中的决定性作用，日本检察机关设立了一种被称作“特别搜查部”的特别搜查体制。即：日本检察机关为了对贿赂腐败等案件实施有效的直接侦查，设立了专门以这种侦查为任务的“特别搜查部”（简称“特搜部”），配备检察机关中最为精锐的人员。特搜部是对公务员贿赂等案件进行调查的专业性很强的组织。目前在东京、大阪、仙台、名古屋和北海道5个地方检察厅都设有特搜部。最近40年以来所揭发的主要或重大的公务员贿赂腐败案件几乎都是由“特搜部”进行侦查而破获的。2010年日本发生了“大阪特别搜查部”的检察官为获取有罪判决而对证据进行修改伪造的丑闻，导致了“特别搜查部”威信的下降。

五、政治责任、行政责任、刑事责任的相互关系

政治责任、行政责任、刑事责任的性质和内容不同，追究责任的程序也基本不同，因此，纯粹从理论上讲，对政治责任、行政责任、刑事责任的追究相互之间不存在冲突问题，尤其是追究政治责任和追究行政责任，因各自对象不同，一般不发生冲突问题。然而，追究政治责任与追究刑事责任之间，以及追究行政责任与追究刑事责任之间，事实上往往会发生冲突。由于是对于同一个公务员基于同一个违法犯罪行为追究不同性质的责任，首先，在程序上就会发生哪个在先哪个在后、或哪个优先的问题。其次，不同的责任追究机关就同一违法犯罪所获取的不同的证据或材料之间可否互相使用的问题。

对于上述相互关系的问题，日本的现状可以概括如下。那就是，追究刑事责任永远优先；当程序上发生冲突时，对政治责任或行政责任的追究必须让位于对刑事责任的追究；追究政治责任或行政责任时，虽然可以依据已经确定的追究刑事责任时司法机关的结论，但一般情况下没经司法机关认可不得使用追究刑事责任时所获得的证据材料；追究刑事责任时也不得使用追究政治责任或行政责任时所获取的证据材料，追究刑事责任时必须按照刑事诉讼法的要求，独自地收集证据材料，独立地做出有否犯罪嫌疑的判断。上述这种关系主要发生在追究刑事责任和追究政治责任之间，具体体现在以下四个方面。

1.如嫌疑人已经成为刑事被告人，国会就不得要求其到国会作证（即所谓“唤问”）。例如，1992年曾发生了被称作“共和腐败案”的案件，当时的受贿犯罪嫌疑人系现职的国会议员，检察机关先将其逮捕并关押在看守所中。这时候，国会提出嫌疑人系现职议员，作为国会需要追究其政治责任，并向该嫌疑人发出了“唤问”的要求，对此，日本检察机关基于以下两个理由予以了拒绝。第一，如允许刑事被告人到国会作证，在国会就是否受贿进行证言，就会使一般社会、广大公民及其他相关人员不经刑事程序事先形成受贿、有罪的印象，从而影响刑事裁判，造成先入观，违反“无罪推定原则”；第二，在国会作证时都是以“伪证罪”为前提，要求作证人必须讲述真实情况，这有脖于刑事被告人所享有的刑事诉讼法上的“沉默权”。

2.对于作为贿赂犯罪嫌疑人已经被关押的选举公务员，议会要到关押设施内进行“唤问”时，必须向法院申请许可，并事先向法院提出准备提问的内容，法院根据内容等予以判断，只有法院许可时，才可以进行“唤问”。

3.当选举公务员等在国会作证时，随时可以以“有可能涉及到刑事案件”为由拒绝回答。日本宪法上规定公民拥有“拒绝证明自我有罪特权”。也就是说，不得强迫公民就自己的犯罪行为进行坦白。正是因为这一公民权利，大部分被要求在国会作证的议员等选举公务员，当意识到刑事司法机关已经就自己的案件进行调查时，都会以“可能涉及刑事案件”为由拒绝提供证言，对此，议会只得作罢，没有其他办法。

4.追究政治责任时一般不得使用还没有结束的刑事程序中的证据或资料。按照日本刑事诉讼法规定，法庭开庭之前禁止公开有关证据和资料，但如果法院认定，从公共利益角度来看，具有公开有关证据和资料的必要性时，可以例外地予以公开。也就是说，从理论上讲，国会可以以“具有公共利益上的必要性”为由，要求检察机关等向议会公开有关选举公务员贿赂犯罪的证据材料，但在现实中，法院基本上都是基于“保持司法独立”、“保证嫌疑人的防御权”、“尊重嫌疑人的沉默权”等等为由，拒绝议会的请求，刑事程序中的证据及其他资料几乎没有被国会利用过。

六、对我国的启示

以上详细概括和研究了日本有关追究公务员贿赂腐败行为责任的程序法制，我国与日本有着不同的国家体制和法律体系，虽不能照搬日本的做法，但可以从中“取长补短”，可以以日本为参考进一步完善对公务员贿赂腐败行为的责任追究体系。

首先，日本有关追究公务员贿赂腐败行为责任的程序法制的重点置于预防之中，有关法律的主要目的不是如何才能加大对已经犯有贿赂等腐败犯罪的惩罚，而是如何将公务员置于一种想腐败也难于腐败的制度状态之中，“事先性预防”永远重于“事后性惩罚”，确实做到了“以防为主，惩罚为辅”，各种程序法制都首先着眼于防止公务员腐败，使其不能腐败。我国也应该将反腐败对策的中心或重点始终置于预防中，不能只满足于对少数已经被查出的腐败案件的严惩和追究刑事责任上。

其次，日本对追究公务员贿赂腐败行为建立有完备和系统的程序法制，各种程序之间相互衔接，同时又突出对刑事责任的追究。这种程序法制间的完备性和系统性使得其能够及时和迅速地预防和发现腐败行为，及时制止和清除腐败行为的进一步蔓延，做到了只要有腐败苗头就会及时受到监视和处理，防止了腐败行为大规模泛滥。我国也应从完善各种法律程序的相互关系中着手，通过完善法律制度和相互协调关系加大对腐败行为的预防效果和惩罚力度，做到只要有腐败矛头出现，就会有相关的机关和程序启动，迅速和及时地把腐败行为控制或消除在初期阶段。

〔参考文献〕

〔1〕〔日〕村井敏邦.日本公务员的贿赂行为及贿赂罪〔A〕.郝红宇译.中国社会科学院法学研究所编.中日公务员贿赂犯罪研究〔C〕.中国社会科学出版社，1995.13.

〔2〕王云海.法的运用与实施〔A〕.黄磷,等.现代日本市场经济〔C〕.湖南出版社，1996.216.

〔3〕王云海.日本的刑事司法改革——社会的“法化”还是法的“社会化”？〔J〕.中国刑事法,2003,(2).

〔4〕〔日〕杉原泰雄.公共权力的担当者与政治责任〔A〕.周作彩译. 中国社会科学院法学研究所编.中日公务员贿赂犯罪研究〔C〕.中国社会科学出版社，1995.2.

（责任编辑：何进平）