城市化进程中的耕地保护问题对策研究

杨丁丁

论文获得河北师范大学科研基金资助，项目批准号：201101008

[摘 要]随着城市化步伐的加快，我国耕地保护形势日益严峻，耕地数量逐年递减，已成为影响我国经济发展的重要因素，只有采取有效的土地利用规划措施，才能够协调城市化发展与耕地减少的矛盾，切实保护耕地。

[关键词]城市化 耕地保护 措施

土地是人类生存和发展的基础，人多地少的基本国情要求我们必须珍惜和合理利用土地，切实保护好耕地。随着经济社会的发展，现代城市也不断成长，在城市化建设的同时，如何切实保护好我国耕地资源，实现城市化发展和耕地保护的最佳统一，是社会能否稳定发展的关键，所以正确处理它们二者之间的关系有着重大的意义。

一、城市化发展与耕地保护在我国经济社会发展中的重要性

1.城市化的内涵及重要性

城市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括土地及地域空间的变化、产业结构的转变，生活方式的变化等。产业结构的转变，产业结构由农业结构转变为以第二第三产业为主的协调发展结构；乡村产业生产方式现代化，生活方式城市化，人们的衣食住行和休闲生活向城市生活转变。城市化更多的是一个社会经济变迁的过程，其发展程度对社会发展又具有能动的反作用。如果从以人为本的角度看，城市化能促进人的素质的转变提高，促进公共设施的改善和人文环境的优化；如果从工业化的发展来分析，城市化又是一个与经济发展相关联的过程，其发展归根到底是生产要素与经济活动集聚整合的过程，其根本动力就在于经济发展所带来的综合效益。

2.我国耕地保护的重要性

农业是社会发展和国民经济的基础，而耕地则是农业的基础。一个国家国民经济和社会的稳定发展一般都离不开耕地的合理开发和利用。然而，随着经济的快速发展，一些地方出现了乱占耕地、浪费土地的问题致使耕地面积逐年递减，如果不遏制这种势头，我国13亿多人口的粮食问题会日益严峻，甚至会影响到我国的粮食生产和农业发展。中央领导从战略高度指出中国耕地保护的重要性。“保护耕地就是保护生命线，关系到粮食安全、农民生存、农村稳定和生态环境质量”。 “耕地是粮食生产最重要的物质基础，耕地安全是确保粮食安全的前提。只有切实保护好耕地，才能保护好粮食生产能力，保证粮食供给的持续稳定增长。……保护耕地，既关系粮食安全，又关系农民利益。耕地不仅是农民最基本的生产资料，而且是农民最基本的生产保障。保护好耕地，是对农民利益最直接、最具实效的实在的保护”

二、我国城市化用地与耕地保护的现状

1.我国城市化发展现状

改革开放以来，中国的城市化取得了突飞猛进的发展。城市化快速发展主要表现在以下方面：城市化率明显提高。根据《中国统计年鉴2008》数据分析，从1949年的10.6﹪到2008年的45.7﹪，60年间提高35.1个百分点，年平均提高近0.6个百分点；城市数量大幅增加。据北京大学地理科学研究中心主任周一星分析，预计2014年中国城镇人口比重会超过50﹪，预计2020年城镇人口比重为57.05﹪左右，2023年可能超过60﹪。[3]据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70﹪，这样会使得城市扩大规模，也必然占用大量土地，包括一部分耕地。近10年来，各地创办各类乡镇企业，基础设施和重点建设项目，占地数量大且用地浪费，这些不合理现象增加了土地资源稀缺的压力，客观上也影响了城市化进程。

2.我国耕地资源的变动及其趋势

我国人多地少，耕地后备资源不足，人均耕地只有1.39亩，不到世界人均水平的40﹪，却承载了占世界22﹪的人口。人增地减已成为我国现代化进程中最突出矛盾。[4]随着工业化、城市化进程不断加快，特别是近年来城镇盲目扩张，房地产热、建设大学城热占用大量土地，农民个人建房和农村集体建设急剧增加，实际耕地总量减少较快，已从1995年的19.51亿亩下降到2007年的18.26亿亩，并有进一步减少的趋势，耕地保护形势不容乐观。从另一个角度来说，随着经济发展和人口增长，我国耕地资源的绝对量和人均量在相当长的时期内都将进一步下降。为确保国家粮食安全，必须保有相当数量和质量的耕地。

3.我国城市化水平与耕地面积的变动状况分析

随着我国城市化水平的不断提高，耕地面积逐年减少，据资料《中国统计年鉴2008》数据可以看出，1996-2005年我国的城市化水平由30.84﹪上升到43.90﹪，而耕地面积却由130039.2千hm2减少到122047.2千hm2，众所周知，中国的城市化水平的推进是由多种因素促成的，但部分因素是建立在耕地减少的基础上的。我国目前存在着城市化畸形发展现象，那就是城市扩张是大量占用农民的耕地基础上的。如果任由这种现象发展下去，我国的耕地资源将会受到严重破坏，城市化和耕地资源二者之间的矛盾会日益严重，不仅影响城市的发展水平和农业的生产，而且会严重影响我国整个经济的良性发展。

三、现阶段城市化发展与和耕地保护工作中存在的问题

1.城市建设占用耕地的趋势难以遏制

建设用地是指建筑物、构筑物所占用的土地，包括公共建筑、商业、住宅等。随着我国社会经济发展迅速、城市人口增长过快以及城镇现代化建设事业的超前发展，占去了大量优质耕地，忽略城市的土地利用效率和单位面积土地的产出率，造成土地资源的大量浪费。有关统计资料表明，据1978年～2007年29年间，我国城市化水平由7.92提高到28.62，城市建成区面积由8842 km2扩大到20465 km2，耕地面积由9938.95万亩减少到9490.67亩，意味着我国城市化水平提高一个百分点，是以减少耕地45万亩为代价的。近20年来，更为严峻的是我国耕地数量还处在不断减少趋势，而且这种趋势难以遏制。

2.地方政府没有处理好眼前利益与长远利益之间的关系

地方政府是我国经济发展的组织者和推动者，同时，在我国土地利用和管理制度中，以城市为主体的地方政府既是农地征用的规划者，又是耕地保护的执行者。这一矛盾的双重身份令地方政府更倾向于农地的征用而不是耕地保护。耕地是农民赖以生存的工具，一旦失去耕地，农民的生活就失去保障，国家的粮食供给就会大幅度减少。但部分地方政府为了追求本地区的率先发展和“政绩”及其“以地生财”目的，忽视土地对于农业和农民具有的重要性，利用土地能快速带来巨大收益特点，把眼前利益放在长远利益之上，在土地资源利用上急功近利。例如，一些地方政府不顾土地资源的稀缺性和经济条件，吸引外商投资土地市场或者是说服土地管理部门和农民把耕地征用，盲目扩大城市建设用地。

3.未批先建等违法占用耕地问题依然相当严重

依照法律规定，土地的征收使用，是需要经过一系列严格的法定程序进行的，但是各地地方政府管理部门，有着巨大的土地征用和出让的利益诱惑，所以，地方政府在执行中央政府制定的土地管理规则中是不可靠的，相反，中央政府的规则和制度却被地方政府以各种方式有效地讨价还价和操纵。有关资料显示，2003年土地违法现象突出，非法占用耕地问题比较严重。在全年度建设占用的22.91万公顷耕地中，属于未批先建的有4.43万公顷，约占20﹪，比上年增加56﹪。2005年以来，全国发现土地违法行为4.69万件，涉及耕地面积15318公顷，其中，立案查处3.39万件，涉及耕地面积13583公顷。目前已结案2.78万件，收回耕地950公顷，一批涉案干部受到了处罚。

4.城镇不合理发展造成大量土地浪费和低效利用

由于历史原因，我国城市土地利用结构长期处于不合理状态，表现为工业用地比例偏大，城市住宅、第三产业和环境绿化用地比例过低。根据国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》城市用地结构比例规定，对55个城市调查发现，大部分的城市工业用地和住宅商业用地都不达标准，另外，城市用地空间布局不合理，优地没有得到优用。行政办公用地占据城市的黄金地段以致城市商务中心不明显，土地产出率低。

四、协调好城市化用地与耕地保护的对策建议

1.合理配置土地资源，提高土地利用效率

合理配置土地资源。首先，需要划定土地用途区，土地利用规划应充分考虑现代土地利用变化的区域分异规律，按照社会发展和经济的需要，可将区域土地划分为城镇用地区、水域用地区、农业用地区等八类土地利用控制区。各类控制区均有明确的数量控制和用途管制，以便更好地解决农用地与非农用地、农用地内部之间的用地矛盾。其次，在土地功能转换中，加强土地利用计划，严格控制用地供给总量，坚持走节约、集约用地之路。把那些低利用率土地、闲置土地进行归置并合理开发，发挥土地的集聚规模效应。使有限的土地资源得到最合理的利用，提高土地利用效率。再次，保护我国土地的公有制，即城市土地国家所有、农村土地集体所有，为合理配置土地资源，提高土地利用效率提供最大可能和切实保证。

2.完善耕地管理制度，规范地方政府用地规划

科学编制和严格实施各级土地利用规划是有效合理利用土地的前提，依据土地规章制度，规范好地方政府用地规划。首先，必须科学地编制土地利用总体规划，严格控制城市用地的供应总量，遏制城市规模的盲目扩张与占用耕地的势头；其次，要给城市留有余地，满足其发展的需要，坚持把当前与长远结合起来，既注重规划的超前性，又注重土地资源的保护；最后，城市规划必须与土地利用总体规划相协调，既要贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，又要坚持“一要吃饭，二要建设”的基本方针，实施可持续发展战略。

3.坚决制止耕地闲置、积极推进土地开发、开垦

根据我国土地资源的有限性，耕地保护的关键应放在节源方面。但另一方面，我国耕地利用仍然具有较大的潜力，通过集约、高效的耕地利用结构，最大程度地提高耕地利用效率。提高土地容积率、在有限的土地上增加更多的城市活动空间。提高容积率，进行垂直式扩展有两种形式：一种是充分利用城市地上空间，主要是通过建造高层建筑物来实现城市工业用地、公用设施、绿化的立体化；另一种是充分利用地下空间，开发地下停车场、地铁、地下商业窗口等服务设施来提高土地容积率。对土地进行开发、开垦是增加耕地面积的有效手段，也是我国实行耕地占补平衡的主要措施。土地开发主要是对未利用土地进行开发；土地开垦是指对已破坏的土地采取弥补措施恢复到可利用状态。通过土地开发开垦，增加可耕地数量，及时弥补耕地损失，或提供其他农用地和建设用地，减少耕地占用。

4.各地政府应处理好政绩与民生之间的关系

民生问题被列为考核各级政府和领导人员政绩的重要内容。从根本上讲，解决民生问题，要靠发展，没有发展，稳定只是暂时的。发展的根本目的在于实现人民群众的利益。在经济社会发展中，如果政绩观存在问题，就容易出现为追求“政绩”而损害群众利益的事情。一旦群众利益受到损害，又往往会引起社会不稳定，影响经济社会发展。因此，领导干部树立正确政绩观，必须注意处理好政绩与发展的关系，走科学发展、和谐发展的路子。不断发扬求真务实的精神，贯彻执行党中央国务院关于保护耕地就是保护我们的生命线这一重大方针，妥善处理市场配置所需耕地与城市建设用地的关系，尽快杜绝那些以牺牲大量耕地为代价换取经济建设为各级领导树政绩的行为，正确处理好政绩与民生的关系。

参考文献：

[1]胡锦涛总书记2003年12月在山东河南考察农村工作时的讲话

[2]温家宝总理2003年10月28在国务院农业和粮食工作会议上的讲话

[3]张红梅，王佳丽.农村居民点整理的战略思考.乡镇经济，2006，5

[4]夏君，于猛.18亿亩耕地，一亩都不能少.载《人民日报》2008年11月23日第2版

[5]樊志全.《2005年全国土地利用变更调查报告》.北京：中国大地出版社，200

[6]李元.《中国土地资源》.北京：中国大地出版社，2000

[7]王德起.《土地资产管理论》.首都经济贸易大学出版社，2009年版，第188页