政治体制改革的突破口分析

［摘 要］政治体制改革是对我国政治制度的自我革新和完善。随着政改的不断推进,政改的突破口成为亟待解决的问题。政治实践中或学术界曾经提出过很多突破口,突破口的选择应遵循实质性、低风险、统一性的原则。因此,发展党内民主是政改的最佳突破口。以党内民主为突破口,带动人民民主,可以实现党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。

［关键词］政治体制改革;突破口;党内民主;人民民主

［中图分类号］D61［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）31-0124-02

十一届三中全会以后,随着经济体制改革的不断深入,政治体制改革也在稳步推进。了解政改,首先必须了解政治体制改革的基本内涵与具体内容。

1 政治体制改革的基本内涵与具体内容

(1)政治体制改革的基本内涵。政治体制改革是指在我国社会主义条件下对政治制度的某些领导制度、组织形式和工作方式的自我革新和完善。

而政治制度从静态上看,在我国主要包括三部分：第一,根本政治制度：人民代表大会制度；第二,基本政治制度：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；第三,具体政治制度,就是体现以上根本政治制度与基本政治制度的一些具体制度。从动态上来看,我们的政治制度是在双重双轨的权力轨道上运行的。第一个权力轨道是人民代表大会行驶国家权力；第二个权力轨道是执政党对国家和社會实行领导。两个权力轨道中,第二个轨道占主要地位。

评价一个国家的政治体制是否正确,“关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展”[注：《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年版,第213页。]。因此,我国的政治体制确实符合我国国情。但这并不是说我们的政治体制没有问题。小平同志早在1980年《党和国家领导制度的改革》这篇政改的纲领性文献中就明确指出我们的政治体制的总病根是权力过分集中,尤其是领导者个人高度集权。比如,1953年党中央公布了过渡时期总路线与1957年反右斗争扩大化,当时都既没有召开党代会也没有召开人代会,甚至连中央全会也没召开,只是由党中央领导人决定。可见,由于权力过分集中,使得党内民主都十分缺乏,就更不用说人大、政协能够有效地发挥作用了。

(2)政治体制改革的具体内容。政改至少包含以下七方面：人大制度改革、政协制度改革、基层治理体制改革、政府管理体制改革、司法体制改革、党政关系改革以及执政党自身改革和发展党内民主等。因此,选择政改的突破口是非常必要的。如果全面推进,四面出击会对我国的稳定产生很大的影响。

2 突破口的选择意向与基本原则

实践中或学术界曾提出很多政改的突破口,在此仅选择几个最有代表性的简单评析。

(1)几种突破口的选择意向与简单评析。一是政府机构改革。十一届三中全会以后,我国共实行六次政府机构改革,并取得很大成就。但是政府机构改革目的是转变政府职能,并不触动政改的实质性问题,因此并不能带动政改其他方面的突破性发展。而且机构改革难免陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。

二是党政分开。党政分开主要是解决两个权力轨道之间的关系。1987年“十三大”曾把党政分开作为政改突破口：“党的领导是政治领导”,“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志”[注：《十三大以来重要文献选编》上,人民出版社,1991年版,第36页。]。应该说党政分开确实抓住了政改的实质问题,但由于党政分开要触动的利益过多,涉及面过大,完全实现党政分开目前难度很大,风险也太大。

三是人大或政协制度改革。1992年十四大明确指出,政改的目标,“是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容,发展社会主义民主政治[注：《十四大以来重要文献选编》上,人民出版社,1996年版,第11页。]。”但是人大和政协的问题是二者在整个权力系统中发挥作用还不充分,人大自主化水平不高,其权力量不足。而政协本身不是国家权力机关,只是统一战线组织,因此二者都不宜做突破口。

四是基层群众自治。有的学者提出以基层群众自治为突破口。理由是新民主主义革命时期我们是农村包围城市,改革开放时期是农村改革带动城市改革。但问题是村委会和居委会都属于基层群众性自治组织,并不是一级政府,基层群众自治的成就根本无法带动庞大的政改的突破性发展。从对以上内容的分析,我们可以得出突破口的选择必须坚持以下原则。

(2)突破口选择的基本原则。第一,实质性。突破口的选择必须能够切中政改权力结构的命脉,从而起到牵一发而动全身的功效。如果只从浅层的表象切入,像政府机构改革虽阻力较小,但也难以带动后续改革。第二,低风险。20世纪90年代后中央不再提党政分开,而是反复强调积极稳妥地推进政改即是此理。因此,第三,统一性。“十六大”以后,中央反复强调发展社会主义民主政治要“坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一”[注：《十六大以来重要文献选编》上,中央文献出版社,2005年版,第224页。]。实际上表明了中央对于政改的认识更加理性,这也为政改突破口的选择提供了根本的方法。综合以上分析,发展党内民主应是政改最佳突破口。发展党内民主用于解决第二个权力轨道之间的关系,切中了权力结构命脉,具有实质性；发展党内民主暂不触动国家和社会,风险比较小；发展党内民主可以以党内民主带动人民民主,实现党的领导、人民当家做主与依法治国的统一。

3 以发展党内民主作为政改新突破口

“十七大”明确提出：“要以扩大党内民主带动人民民主”[注：《十七大以来重要文献选编》上,中央文献出版社,2009年版,第39页。],实际上也是把党内民主作为政改突破口。

(1)积极发展党内民主。十七届四中全会指出：“党内民主是党的生命”[注：《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,人民出版社,2009年版,第15页。],并对发展党内民主做了具体部署。

一是保障党员民主权利。发展党内民主,要“以保障党员民主权利为根本”。“十六大”以来,党中央不断加强党内民主制度建设,以切实保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权。如四川雅安推行县级党代表直选、江苏省的县乡党代表监督机制等都切实保障了党员的基本权利。

二是完善党代会制度。这就要充分发挥党代表的作用,同时进行党代会常任制的试点。“十七大”明确指出,“完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。“十七大”以后,全国有100多个县市都在进行党代会常任制试点。

三是完善党内决策机制。这就要发挥全委会对重大问题的决策作用,常委会要就选人用人情况、党风廉政建设等情况要定期向全委会报告工作。如2003年十六届三中全会上胡锦涛总书记就代表中央政治局向中央全会作报告接受全委会监督。同时在各级党委会内部,要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项,并且对于重大问题和任用重要干部票决制。

四是健全党内监督机制。首先是理顺党代会全委会与常委会的关系。其次就是纪委垂直化管理的问题。党章四十三条明确规定,纪委要受地方党委以及上级纪委的双重领导,这就限制了纪检委对同级党委的监督。2003年以来,中央通过建立和完善巡视制度、对派驻机构实行统一领导、纪委垂直管理试点以及直接提名和任命省级纪委书记等来解决这个问题,可以说对权力进行了有效的监督和制约。

通过以上四方面,近年来党内民主得到了很大发展。但发展党内民主不是目的,正如“十七大”所说,要以党内民主带动人民民主。

(2)以党内民主带动人民民主。这包括两点：第一,是党通过民主的程序带动人民民主。比如说党代会与人代会是什么样的关系,是不是党代会形成的决议直接通过人代会克隆成法律就行了。实际上党代会的决议在形成之前就要在全社会进行充分的调研与咨询,在此基础上才能形成党内的决策。然后把党内决策通过法定程序上升为国家意志。像2004年修改宪法的立法建议就是按照此程序进行的,受到了社会各界的欢迎,原因就在于此。第二,是把党内民主的好经验推广到人民民主中。在2000年左右很多地方推行一种违宪改革,如乡镇长直选的问题。那现在基层党组织选举中的公推直选、双推一选等可以说为基层人民民主提供了示范作用。“公推直选”、“双推一选”,实际上都是将基层党组织选举分为两个阶段：预选阶段和正式选举阶段,因此被称为两票制。在预选阶段主要是由广大非党员群众投票产生候选人,候选人确定后再由党员投票,确定最终当选人。现在四川洪雅县已百分之百实现乡镇党委书记的两票制选举,其他省份的很多地方也都在进行乡镇党委书记公推直选的试点。可以说,党内基层民主的发展为人民民主提供了很好的示范作用。

(3)依法保障党内民主与人民民主。党章总纲规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。因此必须用法治来保障党内民主与人民民主的顺利进行。像“文革”时期那种“大鸣、大放、大字报、大辩论”的无序民主、没有法律保障的民主只会导致党和国家的严重灾难。而最近几年有的学者重提“违宪改革”或者有的地方实行“运动式”的改革,实际上很不可取的,是以典型的“人治”来否定依法治国的现有成果。2004年全国人大常委会首次启动违宪审查机制,可以说是依法治国的最好诠释。因此,只有将党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一起来,政改才能实现新的突破。

明確政治体制改革的内涵是基础——政治体制改革不是政治制度改革；选好政治体制改革的突破口是关键——要以中央的三个统一为基本方法；以党内民主为突破口带动人民民主——这也是中央这几年对政改的重大决策与部署；我们期待政治体制改革会实现新的发展。

［作者简介］靳冬玲,山西省运城市委党校讲师,首都师范大学中共党史专业硕士研究生。研究方向：党史党建、台湾问题。