构建行政事业单位内部控制规范的对策建议

梁步腾

【摘 要】 内部控制制度是现代管理制度的重要组成部分，构建行政事业单位内部控制规范，其根本目的是为了推动行政事业单位提高内部管理水平和风险防范能力，保证各项资产的安全完整和财务信息真实准确，促进公共服务的质量提高和社会公众利益的维护，为单位开展经济活动奠定坚实的基础。构建行政事业单位内部控制规范应全面分析当前内部控制存在的问题，认真把握好三个重要原则，在此基础上重点关注五个方面的主要内容。

【关键词】 行政事业单位； 内部控制； 规范

近年来部分行政事业单位由于内部控制缺陷，导致财务管理薄弱，暴露出一些违法违纪行为，如利用虚假发票套取资金，设立“小金库”；虚构经济业务，骗取财政资金；违规处置国有资产，造成损失浪费；违反工程管理规定，导致建设项目严重舞弊；违反财务会计规定，造成收支不实等等，这些问题不仅造成了国家财产损失，也为贪污腐败提供温床。究其原因，就是行政事业单位的内部控制缺失，因此必须建立健全内部控制规范，促进行政事业单位健康发展。

一、当前行政事业单位内部控制存在的主要问题及原因分析

我国行政事业单位内部控制建设起步较晚，一般仍停留在内部的财务会计制度建设上，没有从内部控制的视角来审视和梳理行政事业单位的财务活动和经济业务流程，在加强风险防范和舞弊控制，预防违法违纪行为发生方面还存在许多不足的地方，主要表现在：

（一）内控环境薄弱，内控意识不强

内部控制环境是指构成一个组织的内部控制氛围，反映了组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度，是内部控制实施的重要基础。而良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的基本保证。与企业相比，行政事业单位内控意识相对较为淡薄，尤其是单位负责人的内控意识淡薄，对内部控制的重视不够、缺乏基本的控制要求和措施、人员的风险防范意识薄弱，使相关规定的要求长期不能落到实处。他们认为行政事业单位的资金来源是财政预算资金，只要按要求编制预算、按预算取得资金和按预算用途使用资金就可以，认为内部控制是财务部门的事，与其他部门无关，以至于行政事业单位只注重财务会计制度的制定，而不注重其内部控制的整体安排，在岗位设置和业务流程上没有体现内部控制的要求，导致财政资金在使用的过程中出现失控现象。

（二）内控制度不全，内控监督乏力

目前我国还缺乏一套针对行政事业单位行之有效的内部控制规范体系，行政事业单位能够结合自身业务特点和实际情况制定一套系统完整、科学规范和制度有效的内部控制制度更是寥寥无几，只是以一般的财务会计制度或是业务文件汇编的形式代替内部控制制度，更多是通过对开支范围、开支标准和报销程序加以限制，没有反映业务流程和关键风险点，以至于难以形成以制度管事、以制度管人的内部控制制度体系。即使一些单位建立了相对完善的内部控制制度，但也存在监督乏力的问题。目前大部分行政事业单位虽然成立了内部审计部门，但大多与财务部门平行，甚至内部审计人员由财务人员兼任，没有建立明确的岗位责任制，缺乏权威性和独立性。而财政、审计部门作为主要的监督机构，其监督主要停留在一般经济事项和财务收支上，没有对被审计单位的内部控制制度是否健全进行有效的监督和考评，这在一定程度上影响了行政事业单位内部控制制度体系的建立和完善。

（三）内控措施不善，内控重点弱化

内部控制措施是实施内部控制的重要手段，其合理、有效与否直接关系到能否实现控制的目的。目前许多行政事业单位内部控制措施不够完善，内部控制重点不够突出，主要表现在：一是缺乏明确的不相容岗位分离制度，由于行政事业单位受编制限制、人员紧张等影响，一些单位岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象，容易出现舞弊和错误。二是授权审批制度不科学，一些单位的财务收支实行“一支笔”审批，既降低工作效率，又可能产生大权独揽现象，特别是一些重大事项和大额资金支付的审批，失去监督容易产生腐败。三是预算控制弱化，预算编制一般根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求，造成一些单位重编制轻执行、重支出轻评价，缺乏有效的约束机制。四是信息技术控制缺失，相当多的单位没有建立相应的信息管理系统，没有将经济活动及其内部控制流程嵌入到单位信息网络系统当中，以减少或消除人为操纵因素。

二、构建行政事业单位内部控制规范应把握的几项原则

构建我国行政事业单位内部控制规范应该遵循我国的基本国情，切合行政事业单位的实际，从有利于各项事业的健康发展和公共服务的有效提供出发，应把握以下几项原则：

（一）充分体现行政事业单位的特点

内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，是随着企业对内强化管理、对外满足需要而不断丰富和发展起来的，应该说企业内部控制的一些理念、原理和方法，已经得到社会和企业的普通认可，构建行政事业单位内部控制规范应很好地借鉴，但也不能生搬硬套，必须充分体现行政事业单位的特点。一般来说企业是以营利为目的，可以根据组织形式、规模大小、所处行业和竞争状况来确定治理结构、管理模式、业务流程和控制措施，而行政事业单位是履行政府职能和承担公益任务的单位，不以盈利为目的，其业务活动开展主要依靠财政性资金，在组织架构、管理体制、业务活动和控制方法等方面都有别于企业，因此内部控制也相应有所区别，应充分体现行政事业单位的特点，但可以很好地借鉴企业内部控制的理念、原则、方法和措施。

（二）充分吸收现行的财政财务规定

随着财政改革的不断推进，行政事业单位已经有一整套包括财务制度、会计制度、预算管理、政府采购、资产管理和国库集中支付等方面的规定，这些规定为促进行政事业单位加强管理起到了积极作用，但是这些规定都分散在不同的业务对象和内容，没能形成完整的相互制衡的制度体系，不能满足单位全面财务风险管控的需要。但是对行政事业单位的每一项经济业务来说，又可能涉及到预算编制、授权审批、资金支付、资产处置、账务处理、监督检查等环节。因此构建行政事业单位内部控制仍然离不开现行财政财务相关规定，只有进一步对这些制度加以梳理充分吸收，并整合到内部控制体系中才能更好地发挥其应有的作用。

（三）充分反映内部控制的重点和主线

行政事业单位是以提供公共服务和非盈利为基本特征，其涉及的业务事项范围与特定的具体职能相关，如行政单位有财政、计划、环保、卫生等政府部门，事业单位有教育、文化、体育等公益部门，这些单位的职能相差很大，很难对所有的业务事项控制进行统一的规定，必须从中提炼出能够反映行政事业单位共性的东西加以规范，形成一条主线并通过这一主线起到统领的作用。纵观行政事业单位的业务事项的处理过程，我们不难发现，不管是行政单位还是事业单位，在处理任何业务事项时，财务会计工作始终贯穿于业务事项的全过程。因此要建立完整的内部控制制度，有效防范行政事业单位的重大财务风险、堵塞漏洞、消除隐患，必须以财务会计为主线，保障各项管理规定得到切实有效的执行。

三、构建行政事业单位内部控制规范的主要内容

上面提到，构建行政事业单位内部控制规范要以财务会计为主线，围绕行政事业单位的共性问题进行规范，以达到有效控制的目的，因此主要应包括以下内容：

（一）预算控制

行政事业单位收支的依据是经过批准的预算，预算规定了单位支出方向和支出规模水平，所以预算是内部控制的重要内容。预算控制要贯穿预算的编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价整个过程，通过控制做到预算编制科学准确、预算执行严格有效、预算分析及时透彻、预算调整合法有据、决算编制真实完整、绩效评价客观有用。

（二）收支控制

收支是行政事业单位一项重要的经济活动，是单位正常开展业务和各项事业发展的财力保证。收支控制要做到收入来源合法合规、应收尽收；支出审批程序合理，严格开支标准；收支核算及时准确、严禁账外设账；财政票据管理规范、严格使用范围；收支检查严格全面、发现问题及时整改。

（三）资产控制

资产作为行政事业单位重要的经济资源，是行政事业单位从事业务活动并履行职责的物质基础，也是行政事业单位管理过程中较为薄弱的环节。资产控制要做到资产配置合理高效、提高资产使用效能；货币资金收付流程严格规范、防止资金短缺；固定资产及物资保管账实相符、防止资产流失。

（四）建设项目控制

建设项目是单位自行或委托其他单位所进行的建造、安装工程，具有规模大、周期长和资金量大的特点，存在较大的不确定性和风险。建设项目控制要做到项目立项充分论证，实行领导班子集体决策；项目概预算编制合理完整、严格审核批准；项目招标严格程序、符合国家法律法规要求；项目收支如实核算、确保建设过程全面反映；项目竣工决算及时办理、做好资产验收和移交工作。

（五）采购控制

采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。从行政事业单位来说，采购控制就是要保证单位各项采购业务符合政府采购政策，做到采购业务纳入部门预算，编制采购计划；采购方式严格审核，符合采购政策；采购过程公正透明，程序合法；采购验收严格有效，出具证明；采购记录全面及时，反映全貌。

（六）信息系统控制

目前许多行政事业单位建立了信息管理系统，信息系统控制既是控制措施也是控制内容。一方面可以将内部控制措施嵌入到信息系统，防止人为因素导致内部控制失效；另一方面如果信息系统本身存在漏洞或不安全，可能会导致内部控制失效更加严重，因此加强信息系统的控制十分重要。信息系统控制要做到系统开发符合规范、满足需要；系统运行安全可靠、准确无误；系统维护及时有效、确保质量。

除了上述几项主要内容外，行政事业单位可以根据自己的实际情况确定内部控制的重点，如医院、高校可以对债务管理、经济合同管理或者专项资金等加强控制，防止错误与舞弊的发生。

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