关于监督问效的几点思考

孙钦伟 朱琦

监督法颁布实施后，监督问效成为人大监督工作中值得探索的一个重要课题。本文所指的监督问效，主要是指人大常委会针对行使监督权的过程中，在常委会会议审议相关监督议题后，按照监督法和相关制度规定，对审议意见书的落实进行调研、检查、督促、指导，肯定落实成效，确保达到如期效果的行为。

从人大监督的实践来看，近年来，审议意见的落实和监督效果得到进一步增强，但是监督问效的力度还有待加大，问效效果与社会期待以及民众的感受仍有差距。在整个监督工作中，监督调研、常委会审议等往往被作为重点环节处理，而监督问效所占的比重相对较少，社会和媒体关注度也往往相应随之降低；有些监督项目，虽然几届人大常委会连续监督，但其中一些问题并未有根本性改变，等等。

一、监督问效不够的主要原因

一是一定程度上可能存在畏难情绪和认识上的误区。“落实难”是一个长期且普遍存在的现象。一般说来，审议意见书要求解决的问题有很多具有复杂性、长期性、反复性，难以避免出现“落实难”的问题。而监督问效要对照审议意见对落实成效进行检查，如需要督促整改，容易在一定程度上产生畏难情绪：担心让被监督对象难堪，影响被监督对象的形象。从思想认识的角度讲，出现此种情况，可能除了传统文化中明哲保身、“老好人”处世哲学的残余影响外，对监督和支持关系的理解也许存在一定偏颇，认为加大监督问效的力度就有可能影响对被监督对象支持。

二是监督问效的体制环境有待改善。监督问效过程中，有时难免会触及一些难题，需要党委充分发挥领导核心作用，统一组织研究、引导形成共识、协调统筹安排，需要“一府两院”的主动配合。而这方面的相关制度需进一步完善。同时，人大、被监督对象和全社会的法治意识仍需提高，良好的监督文化和氛围有待形成。

三是监督问效的压力和动力机制有待建立完善。这里所指的压力，是指来自代表、选民和社会的监督，以及对人大监督问效自身的问责。所谓动力，是指来自代表、选民和社会的建议和智慧，以及通过对监督问效考核、评比等产生的激励。当前，总体上来说，监督问效的公开性仍不够强，代表、公民、社会组织参与度有待提高，对媒体的开放度需进一步加大，与媒体的互动尚不足，对新媒体时代的民声回应还不及时；对问效效果缺乏考核，对如何通过针对监督问效的评估，改进监督工作，探索力度尚需加大；对人大监督问效不力，缺乏问责督促机制。

四是工作流程有待完善。审议意见落实计划的评价环节缺乏，对被监督对象有关落实审议意见的复函缺乏统一规范的格式要求，对落实效果缺乏深入调研；对如何评价落实效果缺乏明确系统的评价体系，评价的客观性不够强，对被监督对象相关工作的信息公开关注度不够；常委会及相关内设机构、专门委员会及办公室在问效中的责任有待进一步强化和明确；几个委员会联合开展的监督工作，需要进一步明确监督问效的责任主体。

五是相关立法工作有待加强。2007年，上海市人大常委会审议通过了《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》，规定，由主任会议听取相关委员会提交的有关对审议意见落实情况的评价意见。虽然法律赋予主任会议“处理常务委员会的重要日常工作”的职权，但主任会议不是权力机关。为了体现监督问效的权威性，应由常委会会议听取相关报告。同时，监督法中有关涉及监督问效的规定，仍需在探索中进一步细化，增强可操作行和实效性。

二、几点建议：

1、深化对监督与制约、支持之间关系的认识。以上几者的关系是内在统一的。一是关于监督与制约、支持的关系。人大监督的实质，是以权力制约权力，从制度上确保宪法和法律得到正确实施。制约的目的，不是相互掣肘、唱“对台戏”，而是为了推动“一府两院”依法行政、公正司法，改进工作，提升公信力，是对被监督对象的支持，最终是为了维护国家和人民的根本利益，这是我国政治制度的特点和优势的集中体现。需要强调的是，人大对被监督对象的支持，不仅是通过肯定和建议，更重要的是通过制约达到的，这是人大作为监督者与被监督对象之间的关系所决定的。在监督过程中，即使出现观点“碰撞”甚至是“交锋”，甚至启动刚性监督手段，从被监督对象的整体和长远来说，仍是支持。特别是在我国经济社会发展的重要战略机遇期和矛盾凸显期，加强人大监督，能够及时在化解社会矛盾，调整好日益多元的利益，从而真正提升监督主体和被监督对象的公信力，提升人民代表大会制度的说服力。二是关于监督与“保护”的关系。对被监督对象个人而言，接受人大监督是应尽的宪法义务，而对个人发展和长远发展而言，人大监督也是一种“保护”。监督制度严密、执行严格、问效有效，会让他们认识到，自觉接受监督可以避免因不受约束地行使权力、违法犯罪带来的惩处，从而将外在监督内化为自律。可以说，严格有效的监督是不仅可以保护公权力，也可保护被监督对象的个人利益。

2、改善监督问效的体制环境，形成良好的监督文化。可建议由市委牵头建立完善相关制度。一是健全向党委动态请示报告制度，明确需向市委报告有关事项的范围程序等，同时，市委与市政府也应建立相应的制度予以对接。二是完善与“一府两院”的日常协调沟通制度，及时解决问题，并通过此过程，共同提高依法治市的理念。三是将法治观念作为人大特别是“一府两院”干部培训考核的重要内容，促进监督文化的发展。法治观念的增强，有利于监督者善于和敢于监督，有利于被监督对象习惯在有监督的条件下工作，从而让选民和社会习惯于对监督者和被监督对象进行有效监督，形成选民和社会、人大监督者和被监督对象之间的良性互动，监督就会形成一种文化。四是建立完善扩大常委会组成人员与“一府两院”组成人员动态交流、“双向进入”机制。把人大作为增强法治意识、人大意识的基地，先当“议员”，后任一府两院“官员”，以提升被监督对象主动接受监督的意识；先“官员”后“议员”，提升监督者对“一府两院”具体业务的熟悉和掌握能力，提高开展监督的能力和水平。五是加大从人大机关干部中推选常委会组成人员的力度，提高其年轻化、专业化程度。

3、研究建立完善监督问效的压力和动力机制，重点探索开展监督问效后评估工作。一是探索拓展接受代表、选民、社会舆论监督和扩大公民参与的渠道。比如，注重运用微博等新媒体公开监督问效工作，引入监督问效听证等。二是探索建立完善相关考核、问责和激励机制，适时开展监督问效后评估工作。进一步明确常委会组成人员在问效中的履职要求，探索建立完善相关考核办法，探索建立专门委员会监督问效评比机制。比如，专门委员会是人民代表大会根据需要设立的常设专门机构，因此，人代会应对其工作包括监督问效进行审议，可以考虑以投票的形式予以表决，并公开其得票率。可借鉴立法后评估的经验，探索建立公众和代表参与、形式多样的监督问效后评估机制，在评估的基础上对监督问效的相关考核评比机制予以完善，探索建立相关责任主体的问责制。还可以根据评估结果改进监督选项、监督形式和方法等。

4、完善工作流程。一是切实贯彻监督选项“少而精”的原则，把监督问效放在突出位置。适当减少监督项目，突出重点，把监督问效作为重点环节在时间人力等方面作充分安排，以切实的监督效果实现重点突破，推动整体监督工作，提升人大监督的权威性。二是对审议意见落实计划应明确要求、进行评估。要求落实计划应明确问题如何整改及时间节点，明确相关部门、人员的职责要求。常委会应对计划进行评估，并提出意见和建议。三是明确将调研落实成效作为工作流程重要一环，改进调研方式。在监督问效阶段，因对相关情况已基本了解，但也不能忽视调研环节。当然，也不宜开展规模较大的调研，调研方式应更注重针对性，比如，更多关注网络舆情和信访情况。同时，在调研中，要充分听取不同利益群体的意见，特别是要使不同意见、否定落实效果的意见和“弱势声音”也能得到有效表达。四是探索制定落实审议意见复函的统一格式要求。要将相关信访信息、网络舆情等作为政府提交的落实审议意见书复函，以及专门委员会提交的相应评价报告的组成部分。五是完善监督问效人大相关部门的分工合作机制，明确责任主体。特别是几个部门联合牵头开展的监督活动，应细化各自职责分工。六是建立完善对落实成效的评估原则、标准体系，探索委托第三方机构评价落实成效的机制。比如，应明确依法、民意和公开原则，将法律法规具体规定以及调研了解的情况，与被监督对象提交的落实审议意见的复函一一核对。根据评价情况，必要时推动被监督对象启动问责机制。把被监督对象在工作中贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》的情况，作为监督问效的重要突破口。比如，刚刚施行的《辽宁省政府信息公开规定》，政务信息不公开，可追究法律责任，对此可加以借鉴。要探索委托中介机构对落实情况进行评估，作为评估参考，增强其客观性。

5、适时启动贯彻监督法地方立法工作，规范和强化监督问效。在地方立法中，针对监督问效这一环节，至少解决如下几个问题：一是明确审议意见的法律地位、细化处理程序。监督法将审议意见确定为：常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见，常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见，等等，也就是说，这些意见仅仅代表常委会组成人员个人的观点，并没有经常委会会议表决通过，不能等同于常委会会议的审议意见。也许正是这个原因，监督法规定要将审议意见，交由被监督对象“研究处理”，而非“贯彻执行”。但这与监督法“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”的规定，不完全相符。监督法还规定，“一府两院”对执法检查报告的审议意见（简称“第一次审议意见”）连同执法检查报告的研究处理情况，向常委会提出报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常员会审议（常委会听取该报告，形成的审议意见简称“第二次审议意见”），或者由常委会组织跟踪检查。如果认为没有必要，仅仅以审议意见形式进行监督，则与集体行使监督权不尽一致；如果提请审议，是将第二次审议意见交给“一府两院”研究处理，还是作出决议，监督法没有明确规定；但如果让“一府两院”研究处理第二次审议意见，仍然面临与集体行使职权不一致的问题。有的地方人大在相关规定中提出，应对第一次审议意见予以表决后交“一府两院”研究处理。但问题是，既然已经常委会会议表决通过，“一府两院”就应贯彻执行，而不应是研究处理。对此，要加大研究探索的力度，进一步明确审议意见的法律地位。最简单而且较为慎重的做法是，要将审议意见交付常委会会议审议，形成常委会会议审议意见，增强其权威性和执行力。二是尽可能统一“三种监督形式”在问效环节的程序，以及“必要时”采取的监督形式和程序。三种监督形式的审议意见研究处理情况提交的形式和程序，以及常委会认为“有必要时”采取的监督形式和程序，都不尽相同。其一，关于研究情况提交的前置条件。针对听取和审议专项工作报告和执法检查，监督法规定“将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告”。建议在审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告（以下简称“预算计划和审计报告”）中增加这一环节，以提高报告的质量和水平。其二，关于报告的形式。针对听取和审议专项工作报告、预算计划和报告，监督法规定应提交“书面报告”，而对执法检查则规定为“提出报告”，建议为体现监督问效的严肃性和权威性，应均规定为“提出报告”。其三，关于“必要时”的规定。针对听取和审议专项工作报告、预算计划和报告，监督法均规定为，常务委员会认为必要时，可以对相关报告作出决议，而对执法检查，则规定为“必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查”。为了强化监督问效，建议统一规定，有关部门均应将研究处理情况报告交常委会会议审议并进行表决，根据表决情况，必要时作出相关决议，或组织跟踪检查，甚至启动刚性监督手段，直至全面达到监督目的。