立法：突出“关键那么几条”

顾萍

2月14日，市十三届人大常委会第三十二次会议审议通过了2012年度立法计划,明确了新一年的立法任务。

随着中国特色社会主义法律体系的形成，对地方立法工作提出了新任务和新要求。为积极顺应、正确把握新形势下地方立法工作的新特点，今年的立法工作突出两个重点：一是加强社会领域立法，真正把群众的需求作为立法工作的出发点，通过完善法制保障推进民生持续改善，保持社会和谐稳定；二是促进本市创新驱动、转型发展，加快实现“四个率先”、建设“四个中心”。

首次引入专项论证 突出“关键那么几条”

2011年9月，市人大常委会法工委启动了常委会2012年度立法计划的编制工作。这次在向社会各方征集立法项目时，要求立法项目建议单位在立项论证中，重点论证两个问题：现有的法律资源是否够用？能通过修改相关法规解决实际问题的，不再制定新的法规。立法体例是否可以采用“若干规定”等简易形式？优先考虑采用简易立法体例项目，从而体现有几条立几条、重在解决实际问题的立法原则。

各单位提交立项论证报告后，市人大专门委员会、常委会法工委、市政府法制办进行了认真研究、反复协商，于11月底初步拟定了常委会2012年度立法计划的征求意见稿。在征求常委会领导及有关方面的意见时，常委会领导要求对立法项目中是否具有“关键性的条款”进行深入研究。

为此，常委会法工委于12月中旬再次召开会议，要求各有关单位在原有基础上，从四个方面对拟申报2012年度立法正式项目进行专项论证：一是所申报的立法项目，关键要解决什么问题；二是现有的法律、行政法规、地方性法规及政府规章对于解决这些问题是否已有规定；三是如需要通过制定或者修改地方性法规解决这些问题，具体列明有哪些关键性的条款；四是如果是新制定法规，能否采用“若干规定”等简易形式。

年度立法计划编制工作首次引入专项论证，目的是深入研究立法必要性和可操作性中的新要求和深层次问题，增加立项论证的针对性，深化立项论证制度。本次开展专项论证的要求得到了申报单位的高度重视和认真执行，在申报的正式项目中，社区文化中心管理、实施邮政法办法、刑释解教人员安置帮教工作、限制商品过度包装等4件立法项目经过专项论证，从原来的完整条例形式转变为“有几条立几条”的简易立法体例。突发事件应对、国防教育、审计、推进国际贸易中心建设、信访等立法项目的专项论证工作做得比较充分，论证有理有据。

突出立法工作重点 加强社会建设和管理

市人大常委会2012年度立法计划分为三类：一类是上年度结转至本年度拟继续安排审议的项目，共5件；第二类是拟适时安排提请初次审议的项目，共11件；第三类是条件成熟即提请审议的预备项目，共12件。另外附设立法调研项目14件。

围绕中心、突出重点，推进经济社会平稳健康发展和社会管理立法。今年继续安排审议和初次提请审议的16件立、改、废项目，按其内容可分为三类：一是围绕推进稳定增长和结构调整，加快实现“四个率先”、建设“四个中心”要求的立法5件，如推进国际贸易中心建设条例、产品质量条例、限制商品过度包装若干规定、实施邮政法若干规定、审计条例。二是围绕关注民生，加强社会管理立法，促进和维护社会和谐稳定提供法制保障的立法9件，如市民体育健身条例、规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例、募捐条例、突发事件应对条例、国防教育条例、刑释解教人员安置帮教工作若干规定、社区文化活动中心若干规定、信访条例，废止城乡集市贸易食品卫生管理条例。三是围绕加强社会主义民主法制建设，为推进社会主义民主制度化、规范化和程序化提供法制保障的立法2件，如关于代表书面意见的规定、关于规范性文件备案审查的规定。

注重问题引导立法，优先考虑采用简易立法体例项目。根据党组会议要求，本年度立法计划遵循“拾遗补缺，注重实效”的原则，以问题引导立法，以解决核心问题为目标，优先考虑采用“若干规定”等简易立法体例的项目有4件，占本年度初次提请审议11件项目的三分之一强，如为贯彻党的十七届六中全会精神，推动社会主义文化大发展大繁荣，促进本市社区文化活动中心建设进行立法；又如根据常委会审议意见，为解决本市商品过度包装的严重问题，在全国领先立法；还有刑释解教人员安置帮教工作若干规定、实施邮政法若干规定，均属于可以采用“有几条立几条、管用几条制度几条”的短、平、快方式的立法项目。

注意本市清理法规成果转化，跟踪上位法及时修改本市法规。本年度立法计划6件修改和废止项目中，有3件属于根据2011年度常委会开展法规专项清理中需要作相应修改的项目，如产品质量条例、信访条例、城乡集市贸易食品卫生管理条例都存在不符合行政强制法的规定属清理项目，需及时予以修改或废止；又如关于代表书面意见规定的修改，是根据代表法和本市实施代表法办法的修改，为保证法制统一，该法规应及时作出修改完善。

切实推动了立法工作的立、改、废并举。立法工作包括法规的立、改、废三个方面，这是完备法制体系的基本要求。与往年立法计划只有制定和修改项目，缺少废止项目的状况不同，本年度立法计划16件项目中，制定项目10件、修改项目5件、废止项目1件，首次做到立、改、废并举。其中，城乡集市贸易食品卫生管理条例，既不符合行政强制法的规定，属于清理项目；制定年代又较为久远，所设定的核心条款已被实施食品安全法办法等法规所涵盖，实际已不再适用。经市人大教科文卫委、常委会法工委和市政府法制办一致意见，列入2012年度立法计划经常委会审议后予以废止。

各方采取有力措施 确保立法任务完成

2012年度立法工作已拉开帷幕，今年是本届人大常委会履职的第五年,各项工作比较集中，立法任务比较繁重。要在短时间内高质量地完成立法调研、问题梳理分析、各方协调，最终形成法规案，立法计划项目单位不仅要加强对地方立法工作重要性的认识，还要拿出立法工作所需的智慧、魄力和韧劲，更要扎扎实实做好立法前期准备工作。值得欣喜的是，经过立项论证和专项论证的两轮考证,列入本年度立法计划的正式项目,前期准备工作都比较充分，拟适时提请常委会审议的11件项目均已有法规草案初稿。良好的开端是成功的一半，我们有理由相信，只要政府和人大各方采取有力措施，任务落实到位，本年度的立法任务一定能够顺利完成，为本届立法工作画上圆满的句号。