我国财务监督体系的现状及国际经验的启示

吴君 董洪志

［摘 要］在我国经济发展过程中,财务监督体系的地位特殊而重要。我国现行的财务监督体系属于行政型监督模式,目前我国的财务监督尚未形成较为科学的监督制度。基于分析我国财务监督体系的现状,并借鉴相对成熟的国际经验,对于进一步加强我国的财务监督工作具有重要的理论和现实意义。

［关键词］财务监督体系；现状分析；国际经验；借鉴与启示

［中图分类号］F275［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）31-0075-02

1 我国财务监督体系的现状与问题

1.1 财务监督存在认知差异

目前我国已经初步形成以人大监督、上级政府监督、财政部门监督、税务部门监督和审计部门监督为主的财政监督体系,而各单位财务监督工作则是以内部审计与监察工作为主。一直以来,人们对财务监督信奉的观念是外部监督较内部监督更可信。每当提起财务监督工作,许多人都会想到上级专门从事财政监督的财务监督部门,并且认为不管用什么样的形式进行财务监督都应当是财政监督部门的事。实际情况是,这种观念和认知导致各级财政监督部门都在大范围地开展财务监督工作,从企事业单位、政府机关的预算到支出都要进行检查,但是由于人手少而工作量大,往往在实际工作中难以很好地发挥监督职能。许多时候各单位的财务管理部门,特别是审计与监察机构总是处于被动的地位,仅仅是配合上级财政监督部门开展工作,难以有效发挥其履行财务监督工作的职责。

1.2 财务监督法律法规并不完善

在我国的财务监督体系中,相关的法律法规建设与财务监督工作的发展要求还不相适应。我国的《会计法》、《审计法》、《注册会计师法》等对财务监督虽然有规定但较为原则化,缺乏系统性和完整性,而且现有的财务监督法规的立法层次较低,更多的是财政部的部门规章,存在部门与部门之间关系不顺、法与法之间不衔接的情况,这使得财务监督执法缺乏力度,甚至导致监督失效。在我国已有的财务监督法律中,忽略了一些对于财务监督工作实施的规范条文,对于财务管理部门划定的职责范围缺乏系统性,呈现出不完善的特征,没有明确规定被监督者不接受监督应负的法律责任,没有明确保障财务监督权落实的法律措施,这些都会降低财务监督工作的效果。

1.3 财务监督的覆盖范围不全面

我国的财务监督管理范围是对于我国行政机关、企事业单位或个人涉及的资金预算与收支过程。然而,我国的财务监督实践受到人为或其他多种因素的限制,导致财务监督工作范围较窄,只局限在财务管理中的某些资金或者是其中一个环节,这难以适应现阶段财务监督工作和我国经济发展的客观需要。表现在：一是重收轻支,即重视对财务收入的监督,忽视对财务支出的监督；二是重专项轻全面,即重视专项(如小金库)监督检查,而实际上很少进行全面的财务监督检查；三是重外部轻内部,即重视对资金使用部门的监督,却忽视对财务部门自身的监督。

1.4 财务监督主体职责不明确

从我国现行的财务监督体系来看,存在监督主体职责交叉、分工不明确的问题,没有形成监督合力。在实践中存在多头监督、重复监督的现象,降低了监督效率,淡化了监督的严肃性。例如财政部门、税务部门和审计部门,也包括监察机关,都是政府部门,实质上是政府授权其监督政府的工作部门或所属的企事业单位,这种模式导致了财政管理者与财务监督者两者身份的重叠,造成监督主体在行使职权中,与被监督对象利益趋同,而站在相同的立场上看待问题,致使监督所发现的问题被忽视,或者大事化小、小事化了,造成有些违法违纪问题重复出现屡禁不止的现象,这与监督主体职责不清,责任追究不力有很大关系。

2 财务监督的模式比较与国际经验

2.1 国际财务监督模式的比较

西方各国的财政(财务)监督体系,大致可以分为四种模式：立法监督模式、行政监督模式、司法监督模式和独立审计模式。相比之下,立法型、司法型、独立型三种监督模式强调议会以及独立于政府之外的审计机关对政府财政或单位财务活动的监督。行政监督模式与其他三种监督模式的区别主要表现在三个方面：第一,监督理念不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式强调对财政或财务活动的监督,其实是强调民主监督,强调公众财政或财务的理念。而行政型监督模式强调的财政或财务监督是在部门或单位内部进行的,其实是把财政看做是政府的财政或财务,把决策权、监督权归于政府或单位,即国家财政和集体财务的理念。第二,权力配置不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式,由于议会与政府、审计机关与政府都是相对独立的,因此监督是通过权力制约权力来实现的。而行政监督模式虽然也是靠权力制约来监督的,但由于监督者与被监督者最终都归于政府领导之下,这种赋予权力的同一性,致使监督者与被监督者并不能实现本质上的权力制约。第三,监督效果不同。立法型、司法型、独立型三种监督模式,由于议会和审计监督的独立性、权威性和法律性,财政(财务)活动在监督制约之下运行,监督效果比较好。而行政型监督模式,从根本上讲,财政(财务)权力并没有受到外部力量的有效制约,监督效果相对要差一些。

2.2 国外财务监督的主要经验

一是成立专门的监督委员会,其机构的权威性很高。委员会在财务监督中是事实上的监督主体,明确职责工作规范。为完成好所承担的各类任务,被赋予很大的权力：第一，质询权。委员会成员以口头或书面形式向监督对象提出问题,并要求回答。第二，调查权。可以针对某一问题展开特别调查。第三，否决权。委员会认为不合理的财务安排,可以予以否决。第四，弹劾权。当委员会发现管理者有犯罪或严重失职时,可以提出罢免或弹劾。由此可知财务监督的有效性来自法律的约束力。

二是具有比较完善的法规体系和规范的监督程序。在西方国家,在宪法作出规定的基础上,还普遍设有专門法,如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例等,对财务监督的规定更为具体。无论是财务管理还是财务监督,都有较完备的法律法规作依据,并且对财务收支的款项、时间、程序和方式都规定得很细,没有预算任何人无权动用资金。

三是监督机构规格高,人员配置合理。西方各国根据其基本的财政财务监督制度,设立不同的监督机构,以高规格的机构设置来保证监督的独立性和权威性,机构设置的原则是与财务监督制度相匹配。在人员配备方面,不仅要具备较高的业务水平,更需要有良好的职业道德,也就说选人严格、处罚也严格。

四是财务监督的覆盖面广并且贯穿于预算编制和执行的全过程。预算编制是财务监督的基础性工作。西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长,准备工作相当充分,在预算执行和调整方面的管理也极为严格。预算一经审议通过,就形成年度预算,各部门、各单位都必须依法严格执行。未经同意,任何人都无权更改预算。在预算执行过程中,各项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。

3 完善我国财务监督体系的几点启示

一是完善人大财政监督制度。全国人大1998年设立预算工作委员会,但这项改革并未完全贯彻到地方,虽然大多数省、市一级地方人大近年来设置了预算监督委员会,但是到县一级还未建立,很多地方的预算监督权仍然由财经委行使。地方人大不设立专门的财政监督委员会,在缺少专业人员的情况下,人大监督不可避免地流于形式。因此,建议在县级以上人大设立预算委员会,并赋予人大在确定预算委员会的编制与经费上有一定的自主权。

二是健全财务监督法律体系。目前我国的财务监督立法层次不高,缺少专门的财务监督法律。为此建议,第一,把国家赋予财政部门的监督职责及其监督的工作范围、方式、程序和义务责任等,以系统、权威的法律形式固定下来；第二,要根据经济发展的现实需要,对已经不适应实际要求、操作性差的内容加以修改和补充；第三,为了有效遏制各种违法违纪行为,要特别注意细化法律责任,增强各项处罚措施的可操作性,解决好目前财务监督工作中发现问题易而定性和处理难的状况。

三是明确界定监督主体的职责。针对我国财务监督主体职责不清的问题,需要科学界定监督主体的职责,合理配置监督权,建立相互制约的运行机制,依法保障监督主体的权威性。选配高素质的专业人员,是保证财务监督工作高效的重要前提。财务监督的主体不只是财政监督机构,也包括参与财务预算与支出的所有企事业单位的业务机构,明确在实际监督工作中各自所承担的责任与义务。对于日常的财务监督工作,地方财政监督部门与企事业单位和机关的业务机构,要建立起相互配合与互相促进的工作关系。

四是拓展财务监督的覆盖面。建立公共财政的改革目标,把财务监督扩大到公共财政框架下的所有财务收支活动。我国的财务监督范围是以监督对象的资金预算支出与财务收支为主要内容的。在实际工作中要拓宽思路,要介入对资金的结构与质量进行整合与评价,以确保资金收入及时与准确,保证我国的国有资产与企业财产不流失。

总之,我国应根据实际情况,进一步完善适应市场经济发展的财务监督体系,加强立法监督并与行政监督有效结合,形成复合型的财务监督模式,这样既能保证财务监督工作的独立性,还能提高财务监督工作的实际效率。做好这项工作,既是现阶段继续稳定我国财政秩序的需要,也是保证我国市场经济又好又快发展的客观需求。随着我国市场经济的不断完善,分配方式也呈现出多元化的特征,相信我国的财务监督体系能够适应时代要求,继续朝着法制化科学化的方向发展。

参考文献：

［1］吴伟,刘志民,郭霞.我国高等教育财政经费拨款机制与模式的改革方向探索［J］.江苏高教,2005(4).

［2］王晓武.应收账款投资机会成本计量方法比较分析［J］.商业研究,2003(24).

［作者简介］吴君(1993—）,女,北京人,中国地质大学经济学、武汉大学金融学(双專业)。研究方向：应用经济学；董洪志(1984—）,女,江西九江人,中央财经大学硕士。北京银行小微企业部客户经理。研究方向：投资风险管理。