新形势下新型农民培训问题研究

申建旗　陈定洋

摘 要：培育新型农民是新农村建设的应有之义，当前这项工作在实施过程中暴露出许多问题，影响了教育培训工作的质量和效益。运用经济学最基本的供求分析法，将当前新型农民教育培训问题归类为“有效供给不足”和“有效需求不足”现象并存，亦即存在教育培训供求的结构性失衡，论文分析了供求之间结构性失衡的原因，并在此基础上对于搞好教育培训工作应采取的策略进行了探究。

关键词：教育培训；有效供给； 有效需求；农民

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0135-03

新农村建设的主体是农民，要从根本上改变农村面貌，建设社会主义新农村，就必须改变农民的面貌，通过教育培训造就出适应新农村建设需要的新型农民。近年来，各级政府及相关部门对农民和农民工的教育培训做了大量工作，取得了阶段性成果，同时在工作实施中也暴露出不少问题，从而使教育培训的质量和效果大打折扣。分析问题及其产生的原因对于解决这些问题，更好地完成新型农民教育培训的历史性任务具有重要意义。本文基于公共产品供给理论认识，运用经济学最基本的供求分析法，将当前新型农民培训问题归类为“有效供给不足”和“有效需求不足”现象并存，亦即存在教育培训供求的结构性失衡，分析供求之间结构性失衡的原因，并在此基础上对搞好教育培训工作的策略进行探究。

一、存在的问题

下面分别从供给方（政府相关部门）和需求方（农民）两方面分析新型农民教育培训中存在的问题。

（一）供给方视角下存在的主要问题

供给方存在的问题就是政府部门在新型农民教育培训中存在的问题，2010年安徽省农委针对基层反映农民对免费培训“不领情”进行调研，列举新型农民培训工作存在的主要问题[1]：（1）政策宣传力度不够，导致广大农民不了解培训信息；同时导致不能及时有效地宣传工作中的典型做法与成效，营造良好民生工程实施氛围。（2）农民培训与农民需求脱节。表现为：1）没有根据当地产业特点和农民需求进行调查来拟定培训方案，内容针对性不强。2）培训时间安排不当，少数地方在农忙或关键农时季节也组织培训，农民参训率和出勤率大大减少。3）少数培训机构师资力量薄弱，教学方式单一，存在一个老师同时上四五种课程现象，往往造成有需求的农民感觉培训满足不了要求等。（3）项目监管不到位，项目验收不够严格，以致个别培训机构的培训时间不足、资金使用不规范、培训台帐档案不够完善等现象。（4）培训体系建设不完善，开展农民培训的部门较多，但彼此间缺乏相应的业务协作等。（5）资金投入相对不足。例如，安徽某职业技术学院2010年组织实施新型农民创业培训共承担三期（600人次），按财务核算亏损近6万元（按照教学计划人均成本近1 000元，但按照相关政策规定，省级划拨资金800元/人，市配套100元/人，人均亏100/人）。

（二）需求方视角下存在的主要问题

需求方视角下分析存在是问题就是从教育培训的对象农民角度考察工作中暴露的问题，经调查主要问题如下：

（1）新型农民培训项目较少。调查中绝大多数村民认为，当地政府对所在村均提供过一些新型农民培训项目，但数量较少；调查统计显示，588位农民中只有180人参加过各类针对农民的培训项目，约占总数的30.6%。对于408位农民未参加培训原因调查，“没有人组织”是农民没有参加培训的最重要原因。（2）培训效果差。只有47.5%的培训农民对培训效果持正面评价，29.1%认为并无明显效果，甚至有23.4%持完全负面评价，认为“没什么效果”。访谈中例举当前农民培训存在问题有：1）培训管理不严格。开班仪式有政府部门人员，随后就没有人影，培训存在形式主义。2）专家讲授内容理论性太多，培训内容缺乏实际操作性和实用性。3）培训方式单一，一般都是采用集中讲课形式。4）培训时间过短，培训作用不大。（3）配套服务不完善，政府公共服务不到位，没有做好农产品推介和劳务供需对接等培训后续工作。（4）“摊派”生源严重。大部分学员是地方政府和培训主管部门用行政命令、硬性“摊派”的方式组织来参训，学习积极性并不高。

二、原因分析

从培训的供给方政府部门看，存在的问题可以概括为 “有效供给不足”表现为总量不足和供给效率低下。总量不足即农民视角下培训项目较少和资金投入相对不足；供给效率低下即是农民视角下培训效果差，培训供给与培训需求脱节、项目监管不到位和培训体系建设不够。从培训的需求方农民看，存在的问题可以概括为“有效需求不足”，表现为农民对免费培训“不领情”以及“摊派”生源严重、学员素质低等，下面具体分析原因。

（一）“有效供给不足”原因分析

新型农民教育培训“有效供给不足”原因可以概括四个因素：片面的政绩观、事权财权不合理配置、“内向型行政”体制和运行机制不健全，前两个因素导致总量不足；后两个因素导致效率低下。

1.片面的政绩观导致政府缺乏责任感和紧迫感 [2]。在当前以经济建设为中心和GDP政绩考核的大背景下，农民教育培训工作作为一项长期坚持的艰巨任务，工作本身不能为各级政府产生直接的经济效益，不能带来政绩；相反，还需要增加各级政府投入，增加财政负担。调研中发现，许多地方政府忙于“招商引资”、“争资跑项”，新型农民培训工作仅仅作为一项“软任务”执行，缺乏责任感和紧迫感。甚至有些基层领导认为这项工作可有可无，认为只要让农民“稳定”，不上访闹事就行了。

2.事权财权配置不合理导致基层政府缺乏积极性。按照财政分权理论，事权财权相连，各级预算主体支出职责的划分应遵循事权与财权相一致的原则。当前新型农民培训工作中县、乡两级政府之所以没有表现出积极性，究其根源，在于新型农民培训的事权财权不对等。中央、省政府部门具有较大的财权，掌握了同级财政支持的项目经费，而县级政府却是培训任务的直接实施者。县级政府苦于财政压力难以支付配套经费，工作安排上经常“打个折扣”。

3.“内向型行政”体制导致部门条块分割、协作困难。目前中国政府体制高度集权的“内向型行政”，导致政府管理权利运行的单向性和闭合性，也形成了政府运行机制“碎片化”。这种行政模式极易形成部门间利益保护性，不愿意丧失项目经费的管理权。长期以来，农民培育工作由劳动保障、农业、科技、扶贫办等多家部门开展。由于缺少统一的规划和协调机制，农民培训形成条块分割、培训内容与情况相互不了解、不能相互衔接、不能有效利用有限培训资源的局面。

4.运行机制不健全导致培训流于形式。一是培训机构资质认定不严谨。当前认定的一些培训机构、特别是一些政府职能部门自己所属的培训机构的培训条件和能力严重不足，往往只有一个培训教室和数十套桌椅，缺乏实训条件，致使培训效果欠佳。二是管理体制僵化，政府“重计划、轻实施、走程序”现象普遍存在。省级管理部门下发新型农民培训计划，其内容细致入微，甚至课程时间、开班规模均规定其中。这虽然便于监督管理，但不一定符合各地实际培训情况，导致一些下级政府部门为了完成任务不得不“运作”培训。例如，为应付上级检查，基层部门“动员、物化刺激”农民参加培训，老师讲完课，拍了照或者录了像，做了台账便可以结束，农民称之为“表演培训”；基层多部门协商，统一招生、统一培训，实际培训了同一批农民，但这几个部门均用此次培训向上级汇报业绩并获取经费；更为严重的是某些不良培训机构为套取培训资金而“跑项目、空运转”。三是“精细”量化考核有严重副作用[3]。当前新型农民培训绩效管理特点是考核越来越量化、细致，有台账、有录像，农民姓名、身份证、培训教案、培训效果评估表一应俱全，检查考核中有文字检查等“明察运动式”和电话调查等“暗访特务式”。当前政府新型农民培训实践中存在大包大揽，封闭运行现象，这是全能政府的典型特征和表现。一些培训扭曲为“培训”需要农民，而不是农民需要“培训”，农民在培训中难以表达权利。新公共治理经验证明，出路在于政策制定应有政府以外的力量参与，政策执行的监督与政策效果的评估更应如此。否则，仅靠“运动”或“特务”方式，难成实效。

（二）“有效需求不足”原因分析

新型农民教育培训“有效需求不足”原因可以总结为四“不”，即：机会成本高导致“不想”、理性小农导致“不愿”、组织化程度低导致“不能”以及政府服务不到位导致“不敢”参加培训。

1.机会成本高不想参加培训。当前城乡二元经济结构中农业比较收益低，致使农村大量青壮年高学历者长年在外务工，导致“留守”农民中，一是兼业者众多，调查样本中588名农民中就有务农兼打工者201人（主要是中青年农民）。出于“耽误时间”、“影响收入”等方面机会成本的考虑，他们普遍缺乏参与培训的强烈意愿和实际行动，组织农民培训难。二是务农农民中老年多、妇女多、文化低。调查样本中588名农民中纯务农人数有195人，主要是老年人和妇女，且文盲半文盲或小学文化程度。由于年龄偏大文化程度低，接受新知识、新技术能力弱，培训质量和效果受到一定影响。更有一些农民认为凭多年的务农、谋生经验即可，对培训认识不足。

2.理性小农不愿参加培训。从调查情况来看，“有效需求不足”很大程度上源于培训方的职责缺失，如培训内容与农民需求不符，培训效果欠佳，作为“小农理性”，大部分农民就不想参加此类培训，即“有效供给不足”导致了“有效需求不足”，农民对政府免费培训“不领情”。

3.组织化程度低不能参加培训。当前中国农民组织化程度低，截至2010年年底，全国依法在工商行政管理部门登记的合作社达37.91万家，实有入社农户2 900万户，约占全国农户总数的11.6%[4]。农民的原子化，导致培训信息不通畅，有培训需求的农民对培训项目不了解，不知道政府有哪些适合自己、对自己有用的培训项目。

4.政府服务不到位不敢参加培训。由于政府服务缺位，农民按照政府要求学习某种种养殖技术，来年丰收却卖不出去，这样的例子比比皆是，让农民心有余悸。由于没有建立培训、就业、维权三位一体的农民转移就业工作机制，青年农民发现即使学习了某种技术，也很难在城市找到相适应的工作，或者在工作中权利经常受到侵害；特别是农民创业培训，按照政策规定，培训合格后优先享受创业、农业项目扶持等方面优惠，但现实中金融、工商、税务、土地等多单位、多部门却难以协调，甚至处处碰壁，这些方面大大挫伤了他们参与培训的积极性[5]。

三、对策探究

（一）提升“有效供给”

要强化政府职责、完善运行机制和培训模式创新，构建新型农民教育培训的长效机制。

1.就政府职责而言，需要认真宣传组织、增加资金投入、制定法律法规及加大统筹协调力度。（1）通过宣传组织等措施，转变各级政府“慢待”新型农民教育培训的思想，把新型农民培育工作融入各地的强省（市、县）的战略和大局之中，并纳入官员考核体系；加大政府投入力度，并适时取消基层政府配套经费要求，调动其积极性。（2）把新型农民教育培训工作纳入法制化轨道。目前中国还没有全国性的、专门的农民教育培训法规，其规范程度和执行力度还基本取决于执行者的责任心和积极性。因此急需制定相关法律法规，以法律形式明确政府、培训机构、社会组织以及农民的权利和义务，做到有法可依，依法开展。（3）做到“联席会议办公制度”制度化。各地的农村工作领导小组要做到联席会议办公制度的经常化、制度化，加大协调人社、农业、科技、扶贫办等多家农民培育部门的力度，促使这些新型农民培训部门制订统一的农民工教育培训计划，协同组织实施，努力使培训对象各有侧重，培训内容各有特色。

2.就运行机制而言，涉及职能部门和培训机构，要切实做好分类培养、规范教学及透明监督工作。（1）摸清培训需求，实行分类培养[6]。各地政府必须全面深入开展新型农民培训需求调查。一方面使政府职能部门掌握农民实际培训需求，及时调整培训计划；另一方面使培训机构产生压力，提高教学质量。（2）实施模块化教学。培训机构在切实加强“双师型”教师队伍建设和严格认定新型农民培训基地，提高培训师资质量的同时，必须对业已成熟的培训项目，进行培训教材规范，逐步实施模块化教学。（3）建立第三方监督制度。为使新型农民教育培训工作公开透明，政府应引入人大代表、政协委员开展定期或不定期的检查督促；聘请专业会计师事务所对培训资金流向进行审计，防止资金挪用、贪污等腐败行为发生；发挥新闻媒体的社会监督作用等。

3.创新培养模式，发挥典型示范户的带动作用。当前政府、培训机构要根据各地特点与农民需求，推行多样化培养模式。如针对渴望进城务工农民而言，大力发展“政府+企业+农民”模式，进行有针对性的“定单”培训。而对当前以老年人和妇女为主从事农业生产的农民群体而言，要发挥典型示范户的带动作用。

（二）促进“有效需求”

促进“有效需求”核心是提高农业比较收益，让农民从教育培训中不仅能获得知识、提升能力，更能创造收益，为此，应从两个方面入手。

1.提高农民组织化程度，提升农民参训的组织性和积极性。一是加快发展农民专业合作社。它不仅改变分散经营农户的市场弱势地位，提高比较收益，也是把广大农民组织起来进行教育培训的有效载体。二是培养一批产业化龙头企业。农产品加工龙头企业要提升加工档次和科技含量，形成品牌优势和规模效益，必然自发组织农民参加生产技能培训。当前要鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，大力推广“龙头企业+中介服务组织+农户”、“合作社+龙头企业+农户”等新型组织模式，形成农民与龙头企业结成利益共享、风险共担的利益共同体，推进农业产业化经营又好又快发展。各种形式的农民组织发展起来了，作为组织成员的农民教育培训就成为组织谋求利益实现发展的基本要求。

2.要对培训工作进行合理规划，提高教育培训的效果和效益。为此需遵循四个原则，即“主体性原则、层次性原则、实用性原则、前瞻性原则”。主体性原则就是在培育过程中要注重发挥农民的主体地位，关注农民的需要。层次性原则主要是指培育对象由于学习经历、生活经历、年龄、性别等因素不同而分布成不同的层次，这就要求在培训课程的设置、培训内容、培训方式和工作岗位的选择上要表现出不同的层次和差异。实用性原则主要是说内容的设计要根据农民的现实状况和生产生活的实际需要来设定，要通过培育能给农民的生产和生活带来实际的益处。前瞻性原则主要是指培育工作要与市场经济的快速发展相一致，并且要对市场发展趋势做出正确的预测，使受训农民适应经济发展的需要，能力和事业不断提升，收益不断提高。

参考文献：

[1] 安徽农委科教处.关于对基层反映农民对免费培训“不领情”的调研报告[R].合肥：安徽省农委，2010.

[2] 莫鸣.新型农民培养模式研究[D].长沙：湖南农业大学，2009.

[3] 赵树凯.农民工培训的绩效挑战[J].华中师范大学学报：人文社科版，2011，（3）：1.

[4] 赵铁桥.当前农民专业合作社的发展形势和任务[EB/OL].http：//www.ccfc.zju.edu.cn/a/hezuozatan/2011/0624/6486.html.

[5] 李斌，李玉峰，童红兵.宿州市农民创业培训实施现状及对策分析[J].宿州教育学院学报，2011，（2）：25.

[6] 鲁可荣.安徽省留守农民素质状况、培训需求及新型农民培训分析[J].中国集体经济，2010，（1）：17.

[责任编辑 陈凤雪]