行政权力与村民自治权的冲突与协调

袁文霞　陈纪稳

【摘要】行政权与村民自治权是不同的权力类型，二者在实际运行中时有冲突，主要表现在行政权主导下的村民自治违背了村民自治的本质。文章以L村和X村村民委员会换届选举中都存在行政权力主导村委会候选人的产生方式为例，分析在候选人产生中两种权力冲突的原因，以期提出解决对策。

【关键词】村民委员会 候选人 村民自治 行政权力

在村民自治过程中，来自乡镇政府的行政权和村民自治权冲突不断，集中体现在村民委员会换届选举中候选人的产生方式上。村民委员会换届选举是村民自治的重要内容之一，直接影响到村民民主权利是否能够实现，是换届选举的关键环节。在实际操作过程中，乡镇党委和政府行政权力在村民委员会候选人确立过程中处于主导地位。下面以安徽省第八届村民委员会换届选举中，L村和X村村民委员会候选人产生方式为例来说明两种权力冲突的背景下，行政权力是怎样主导候选人产生的。

行政权力主导下的村民委员会换届选举

L村和X村村民委员会组成基本情况。L村位于安徽省的东部，处于城乡结合部，新一届村民委员会将由三人构成，主任、副主任、委员各1名。X村位于安徽省北部，新一届村民委员会将由四人构成，主任1名、副主任1名、委员2名。

L村和X村村委会换届选举候选人初步人选的产生方式。L村所在的街道党工委于2011年6月发文《关于成立Y街道办事处第八届村民委员会换届选举领导小组的文件》，成立换届领导小组。X村所在的乡镇也是如此，该乡镇党委于2011年7月初发文成立换届选举领导小组。虽然这两份文件来自不同的乡镇，但内容极其相似，主要任务是成立两个换届领导小组：村民委员会换届选举乡镇领导小组和指导各村换届的指导小组。两个领导小组的职责就是全程指导选举工作，确保选举顺利进行。

按照选举办法规定，L村成立第八届村民委会换届选举委员会，共9人，该委员会将负责本村第八届村民委员会换届工作。按照《Z街道村党（总）支部委员会和第八届村民委员会换届选举工作实施方案》规定，该村应推选6名候选人。2011年8月3日经过村民推选，得票前7位的分别是李某、张某、尹某、时某、白某、吴某、赵某。

乡镇行政权力主导候选人的产生

L村村委会候选人的确立方式。2011年8月20日该街道召开由街道党工委书记主持的党工委会议，主要议题就是研究讨论确定村委会候选人。在听取各个指导组针对各村关于初步人选的汇报之后，全体党工委成员逐村研究讨论主任候选人、副主任候选人、委员候选人以及各村的差额人员，并以组织的名义反馈到各村，同时要求各村以此为依据组织第二轮选举，并明确要求各村支部和村民选举委员会在选举过程中不得出现与既定候选人不符的选举结果。L村上报了7名提名人，最终确定了6名作为最终候选人：村委会主任候选人、村委会副主任候选人、村委会委员候选人各2名。

X村村委会候选人产生方式。在《第八届X村村民委员会选举办法》中规定村民选举委员会是在镇村级换届领导小组的领导下开展工作。进驻该村换届指导组在接到村民选举委员会关于候选人的报告之后，该指导组召开会议，商定候选人，经过讨论确定7名候选人，其中对于每个职位的差额人员也作了明确规定。指导组及时地将候选人报乡党委审核，乡党委审核后，指导组将候选人反馈给村党组织和选举委员会。

这两个村在候选人的确定方面均有共同的特点，那就是乡镇党委和政府主导村民候选人的产生，无论是召开党委会确定候选人还是领导小组确定候选人都要报党委批准，这两种方式都是行政权力与村民自治权力之间冲突在村民选举候选人产生方式上的集中体现，损害了村民民主权利的实现，有悖于村民自治的本质。

行政权力与自治权冲突的原因分析

行政权与村民的自治权是两种不同性质的权力，乡镇政府是国家基层政权组织，其权力来源于国家；村民自治权是以村民委员会为代表的自治组织，其权力来源于广大村民的选举和授权，是一种社区自治权①。起始于20世纪80年代的村民自治模式，其实质是村民通过选举产生村民委员会，由这个自治组织来依法行使公共权力、管理公共事务和提供公共服务，实现村民自我管理、自我教育和自我服务。虽然经过近30年的探索与发展，但在实践中一直未能取得预期的效果反而陷入发展的瓶颈，原因之一是行政权力与村民自治权之间的关系没有厘清、冲突不断，仍延续了“三级所有，队为基础”体制下的治理模式，行政权力相对自治权力处于一种支配地位②。这种现象产生的主要原因有以下几个方面：

城乡“二元”发展模式导致城乡发展不平衡。新中国成立以来，农村在很长一段时间作为城市和工业发展的主要资源供给区域，为了确保资源的有效获得，乡镇牢牢地将农村控制在自己的范围内。1978年改革开放以后，为了保证更有效地从农村汲取资源，行政权力不失时机地发挥其强势地位作用，利用各种手段和方式，取得对农村的支配地位。各级政府一直把选举看作获取农村资源的组织保证，并将村民换届选举牢牢地把握在自己手中，主导村民委员会候选人的产生。

现行法制的不完善，是造成冲突的根源。村民自治已经历了30多年，在农村治理中发挥了重要作用，但是由于法制的缺失和不足造成村民自治制度离社会主义政治和中国特色社会主义政治发展要求还有一定差距。由于非制度性因素的影响，导致了作为基层国家权力的执行者的乡镇政府行为失范③。在村民委员会选举上，虽然各地都依据《村民委员会组织法》制定相关办法和程序，但仍然存在不足，如概念不清、主体不分等极容易造成多元化冲突。

村民没能充分理解村民自治的本质。在村民换届选举上，由于现行选举模式的长期影响，广大村民和村民选举委员会也接受了候选人由乡镇党委来确定这一模式，而没有意识到选举村民委员会是属于村民自治范畴内的事，即使有些村民意识到这一点也苦于没有有效的制止措施而束手无策。

应以村民自治为原则产生村委会候选人

各级行政部门应充分理解村民自治的意义。十七大报告指出，村民自治是我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。随着国家民主进程的发展，村民行使民主权利成为国家民主生活的重要内容之一。这要求各级党委和政府要充分意识到村民自治是由村民委员会依法管理本村公共事务和公益事业的农村社区制度，还村民自治本质。

加大对农村投入，为村民自治创造条件。中国共产党十六届五中全会上，中央提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设，从此农村支持城市、农业支持工业的局面才得到了根本性的转变。随着新农村建设的深入和城乡的协调发展，势必将改变国家权力支配自治权力的政策性依靠，这些将在宏观上为村民自治的实现提供条件。

实现村民自治的法治化。目前行政权力对村民自治权的渗透，很大程度上缘于法制不健全，从而导致农村工作中存在的多元权威的冲突，这要求《宪法》、《党章》与《村民委员会组织法》作出明确的回应，将党的领导严格控制在思想领导上④。为了防止国家权力支配自治权和过度自治化这两种现象的发生，仅仅宪法和法律明确村民自治的内涵与地位还是远远不够的，一些具体的自治原则和方法仍然需要用法律来规定。

加强基层民主建设，发挥村民选举委员会在选举上的作用。随着村民素质的提高和现代意识的觉醒，村民的民主诉求会更多，希望能真正实现村民自治。村民换届选举委员会应当尽可能地排除干扰，履行本应属于自己的权力。在候选人的产生上，村民选举委员会应根据候选人条件，依据得票对候选人进行资格审查，审查合格后提出符合候选人条件的人员名单，然后召开村民代表会议，由村民选举委员会就候选人资格审查情况作说明，经村民代表会议讨论同意后确定为正式候选人。

尝试无候选人直接选举村民委员会模式。无候选人直选近年来被各界所关注，村民在选举村民委员会时不确定候选人，而是由村民直接投票选举村委员成员，这种无候选人的选举方式在浙江和重庆均有试行。这种无候选人的选举方式可以避免或减少乡镇行政权力对村委会候选人确立上的冲突、暗箱操作、内定候选人等违规行为，更大范围拓展了村民自治的空间，增强了村民对选好当家人的神圣使命感，有利于激发村民选举时的责任感和积极性。

（作者分别为合肥工业大学研究生院讲师，北京大学政府管理学院博士研究生）

注释

①于建嵘：“村民自治：价值和困境”，《学习与探索》，2010第4期，第74～76页。

②袁文霞：“‘乡政村治困境的制度性根源探究”，《滁州学院学报》，2011第2期，第29～31页。

③铁锴：“论乡镇政府行为及其规范”，《理论导刊》，2011第12期，第61～64页。

④沈太霞，成少勇：“论村民自治及其对我国宪法发展的影响”，《法制与社会》，2008第12期，第24～26页。