我国耕地保护现状及对策探讨

李维新　高飞

摘要：随着我国社会经济的快速发展，各行业和各部门的用地需求日益旺盛。我国的耕地资源面临着严峻形势，对其进行切实有效的保护就显得十分重要和迫切。从粮食安全、“三农”问题、农业结构调整、城市化以及生态建设等方面论述了目前我国耕地保护面临的主要挑战，并在结合人地关系理论、投入产出理论、外部性理论、效用理论和可持续理论分析的基础上，提出了耕地保护对策的基本思路。

关键词：耕地保护；城市化；农业结构

中图分类号：F301.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0039-02

近年来，我国由于城市化进程加快以及一些人为因素，造成耕地锐减。由于耕地大量流失和质量下降，致使粮食种植面积减少、粮食连年减产，并导致粮价的波动。我国的耕地保护面临着日益严峻的形势。深入分析耕地存在的问题，探索耕地保护之策，确保我国粮食安全，促进社会稳定发展，是各级政府当前的一项紧迫任务。

一、耕地保护的理论基础

1.人地关系理论

保护耕地的目的是协调人地比例关系以不断满足人口增长对农产品的需要，而控制人口增长，可以协调人地比例关系，减轻农业人口对耕地的压力，以利于合理利用和开发耕地资源，从而起到保护耕地资源的作用。当人口增长与经济发展相适应时，人口有利于经济发展；当人口增长超过自然的承载能力时，人口会阻碍经济发展。在中国，控制人口与节约耕地和改善生态环境具有殊途同归之效果，都可以起到有效制止土地的环境恶化、推进经济发展的作用。

2.投入产出理论

耕地保护的出发点是一定区域的土地承载力能否适应人类的需求，即土地的生产能力能否满足在适当的自给率条件下的人口的需求。把握耕地保护的实质和出发点，有助于从提高土地整体生产能力的角度去认识耕地保护问题。近10年来，虽然耕地不断减少，人口不断增加，人均食物消费水平不断提高，但对耕地资源的压力并没有随之恶化，原因在于耕地生产率的提高。这启示我们，依靠增加投入和科技进步不断提高耕地生产率，是保证粮食安全之耕地资源基础和满足工业化、城市化对土地需求的根本途径。因此，从这个意义上讲，土地生产力是制定耕地保护数量的科学依据。

3.可持续发展理论

所谓可持续发展，就是既满足当代人需求，又不对后代人滿足需求的能力构成伤害的发展。实现可持续发展，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济和社会的长期稳定、持续发展。就我国目前情况而言，表现出耕地数量减少、质量下降、环境恶化，虽然人口出生率降低，但人口总量却不断增加，人地矛盾加剧。这说明，在我国经济和社会发展过程中，人口、资源、环境的关系尚未协调好。耕地资源能否可持续利用，不仅关系我国农业的发展，还关系着我国经济社会能否可持续发展。随着我国经济的进一步发展和人口的不断增加，人多地少的矛盾将更加突出。为了维持耕地资源与人口之间的平衡，使有限的耕地资源兼顾各项用地需求，实现经济和社会长期稳定、持续发展，有关部门应通过“节流、开源”等各项措施，控制耕地总量不减少，并努力保护生态环境，提高耕地质量，全面实现耕地总量的动态平衡。

二、耕地保护面临的主要挑战

1.耕地面积急剧减少

2012年，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办就加快推进农业科技创新有关情况举行的发布会上指出，中国农业的人均占有的自然资源非常少，目前人均大概只有1.38亩的耕地，不到0.1公顷。与此同时，我国人口却以年平均1000万人的速度增加，人均耕地已低于专家测算的维持温饱的最低极限的人均耕地0.1公顷（1.5亩）的水平，处于理论上的“饥饿线”之下。全国有30％（666个）的县（市）人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线，其中近70％（463个）的县（市）人均耕地低于0.5亩。

2.耕地质量不断下降

我国地域辽阔，但由于自然条件影响，耕地质量表现以中等为主，中、低产田所占比例超过60％。且近年来耕地质量有不断下降的趋势。据调查统计，目前全国有50％左右的耕地不同程度存在环境恶化和地力下降问题，每年造成的经济损失约为50亿元；受到水污染，重金属、氟化物、农药、化肥、地膜等多方面土壤污染不断增加，自然灾害损毁耕地持续增长，水土流失和土地沙化、盐碱化亦直接影响到耕地质量，造成耕地养分流失，土壤退化。

3.后备资源严重缺乏

据土地利用总体规划工作前期调查数据表明我国可开发耕地后备资源已锐减至不足500万公顷，且分布不均，主要集中分布在干旱缺水、交通不便的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平原以及沿海滩涂。由于其自身质量差，开发后极易引起风蚀、沙化、水土流失和次生盐渍化等土地退化和生态问题。因此，靠开发后备土地资源来实现耕地占补的数量平衡已经十分困难，要实现耕地占补的质量平衡更是难上加难。

4.粮食安全问题渐已显现

耕地面积的不断减少，造成我国粮食播种面积呈现下降趋势。如2011年，我国粮食的总产量约为57121万吨，按照每人每年400公斤的最低需粮标准，粮食总产量与需求量存在较大差距，已向耕地保护工作敲响了警钟。

三、耕地保护的对策

之所以在新的形势下没有最大限度地保护好有限的耕地资源，确保国家粮食安全，促进经济社会稳步协调发展，除了管理、制度落后等原因，不切实际无序用地、单纯追求政绩和表面发展才是主要祸源。因此，建议如下。

1.加强宏观调控，加速观念转变，树立科学的发展观和政绩观

进一步落实最严格的耕地保护制度，从严控制建设占用耕地规模，坚决杜绝劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”；加大对农业产区的投入和政策扶持，促进农业现代化，提高耕地质量；完善农地产权制度，调动农民保护耕地的积极性；加快管理体制改革，降低地方干预程度，遏制低水平的重复建设和盲目圈占耕地现象。

2.科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制

十几年来，由于经济与城市化的发展，耕地转化为非耕地的速度明显加快，造成了耕地锐减从现状来看，农地和城市用地之间存在巨大的产出差异，尤其是在农业和商业用地之间，经济产出差异是诱发耕地非农化使用的主要诱因。但是，耕地不仅具有经济产出功能，还具有重要的社会保障和生态建设的功能。从全社会发展角度来看，应将耕地的社会保障及生态建设等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中，科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制，促使耕地保护外部性内在化。同时，推进土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行为。

3.严格施行“占一补一”，加强经济调控

严控建设用地供应总量，进一步细化各行业用地标准，制定完善建设用地定额指标和土地集约利用指标体系，严格施行“占一补一”，倡导“先补后占”，用经济手段遏制耕地锐减势头；坚持开源节流并重，盘活利用存量建设用地。

4.完善土地制度，提高执法效果

建立适应经济社会发展的土地制度，抓紧修改土地管理法等法律法规；加大土地违法行为的查处力度，从严执法，充分体现最严格保护制度的威慑力；深化土地市场秩序治理整顿，深入开展基本农田保护检查工作，严惩乱批滥用耕地的违法、违规者。

参考文献：

[1] 李宪文，林培.国内外耕地利用与保护的理论基础及其进展[J].地理科学进展，2001，（4）.

[2] 邢小娜，高松峰.国内外耕地保护研究进展[J].现代农业科技，2011，（2）.

[3] 陈桂珅，程锋.补充耕地数量质量按等级折算研究[J].资源与产业，2009，（2）.

[责任编辑王莉]