民族地区城镇化建设进程中开征环境税的探讨

张旭丽　李秀莲　赵丽丽

摘 要：民族地区城镇化建设是推动其经济发展的必然之路，但与此同时面临着日益严峻的环境态势。仅凭行政手段来解决环境问题，已不能适应市场经济发展的客观需要。环境税对于协调企业与社会环境的关系，保护自然环境，维护生态平衡有着重要的作用。通过设计科学合理的环境税制来保护民族地区的环境并实现可持续发展已成为大势所趋。

关键词：民族地区；城镇化建设；环境税

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0034-02

民族地区城镇化建设过程中，在经济发展的同时生态环境遭到了不同程度的破坏。民族地区发展面临着双重挑战：一方面要承担加快经济建设、改变当地居民生活水平的重任；另一方面要加强环境安全、维护生态平衡。两方面矛盾空前尖锐，如何统筹兼顾是民族地区城镇化建设中面临的现实难题。根据经济学原理及各国的实践来看，征税无疑是解决这个难题的最优选择。

一、环境税的基本理论及应用现状

环境税，也称之为生态税、绿色税。它最早起源于20 世纪20 年代英国福利经济学家阿瑟·庇古（Arthur Pigou）的外部性理论，他主张应根据环境污染所造成的损害对污染者征税，以税收弥补因污染造成的资源损失和治理环境污染。按照传统福利经济学的观点来看，由于环境所提供的服务无法在市场上进行交易，市场也就无法在生产和消费过程中对经济主体可能产生的副产品——环境问题产生影响。环境税是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，以纠正资源价格与市场和社会成本之间的偏差，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。

环境税作为一种基于市场的管制工具，作用举足轻重，受到越来越多国家的青睐。环境税有广义和狭义之分：广义的环境税包括与环境保护有关的税，狭义的环境税指同环境外部性直接相关的税，主要包括大气污染税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等税种。

目前中国税收体系中除部分税种如资源税、消费税、城市维护建设税、耕地占用税等带有环境保护的性质外，并没有严格意义上与环境保护直接相关的环境税。排污收费制度作为中国最早设立的针对环境污染、并且是专款专用的准税性质的生态收费制度，虽发挥了一定积极作用，但多年来的实践表明，排污收费制度存在较多问题。例如，收费标准太低、立法基础薄弱、缺乏征管手段等。这些都使得税收这一重要的经济手段在环境保护中没能发挥应有的作用。由于全国实行统一的税收制度，民族地区城镇化建设进程中同样面临环境保护性税收缺失的问题。实施环境税改革对民族地区城镇化良性、可持续发展意义重大。

二、开征环境税对民族地区城镇化建设的意义

税收不仅是一种经济手段，更是一种法律手段。鉴于民族地区城镇化进程中资源浪费与枯竭、环境破化和恶化的现状，环境税作为一种理想的调控方式，会在筹集环保资金、调整产业结构、保护环境、促进民族地区可持续发展等方面发挥重要作用。

1.开征环境税有利于促进民族地区生态环境保护及经济可持续发展。民族地区生态资源相对丰富是其城镇化建设的一个有利条件，但是随着民族地区城镇化建设的深化，民族地区经济发展和人民生活水平提高的同时资源环境破坏却日益严重，这已经成为制约民族地区可持续发展的重大问题。征环境税能够“予禁于征”，形成对宝贵的环境资源的涵养与保护，实现资源的永续利用与环境质量的保持，这是经济可持续发展的基础条件。通过对污染和破坏环境的行为课征环境税会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担，通过经济利益的调节来矫正纳税人的行为，促使其减轻或停止对环境的污染。另外，在其他有关税种的制度设计中对有利于保护环境和治理污染的生产经营行为或产品采取税收优惠措施，可以引导和激励纳税人保护环境、治理污染。

2.开征环境税有利于民族地区调整产业结构。环境税开征会加重高能耗企业和高污染企业的运行成本，从而抑制高能耗、高排放产业的发展；而环保产业与资源低耗产业则运行成本降低，从而促进企业开发清洁能源改进生产技术。在市场经济条件下，由于环境税的作用，必将促使高污染行业向低污染、无污染行业转型，实现产业结构升级。

3.开征环境税可以解决民族地区环保资金困难，加大环保投入。一般而言，政府投入都是国家生态环境投入的重要组成部分。虽然民族地区在其城镇化建设中取得了一定的经济效益，但政府财政收入相对于其他发达地区仍显不足。资源环境的日益恶化引发环保资金需求日益增大，开征环境税是一个较为现实的解决环保资金不足的有效选择。开征环境税，其税收收入封闭运行，专款专用，保证了中国环保事业的资金投入。

三、民族地区城镇化建设进程中开征环境税的建议

民族地区城镇化进程中经济发展与环境破坏的矛盾较为突出，中国完全可率先在民族地区等资源环境破坏程度高的地方推进环境税改革试点。开征环境税应该考虑以下几个问题。

（一）设置专门的环境税税种

环境税政策应该采取先易后难、逐步推进的实施战略。首先应该实施条件成熟、易于推行的污染排放税、污染产品税以及生态保护税等。另外，针对每一个独立的税种要论证税收要素的科学性，最大限度的发挥税收利用宏观经济政策调节环境污染行为的杠杆作用，体现公平、效率的税收原则。

税制要素是每一个税种的核心部分，主要包括纳税人、征税对象、税率。在民族地区城镇化进程中进行环境税改革试点，环境税各税收要素的设计应该遵循以下原则：（1）纳税人。环境税的纳税人界定应根据国际通“谁污染谁付费”的原则，对污染和破坏环境者课征。（2）征税对象。改革试点阶段，课征范围不宜太宽。应先从重点污染源和易于征管的课征对象入手，待条件成熟后再扩大征收范围。目前，应先将对环境污染影响最为严重的排放各种废气、废水和固体废物的行为列入环境税征收范围。（3）税基。以环境征收的目的以及征管的便利性来看，在环境税实施初期适合以污染物的排放量为税基，因为在这种情况下，企业在维持或增加产出的情况下，只要减少排污量就可减轻税收负担，有利于激励企业引进或改良治污设备，减少污染物排放。（4）税率。如果环境税的计税依据是数量，则环境税的税率应配合采用定额税率。环境税可采用弹性税率，根据环境整治的边际成本变化，合理调整税率，同时对不同地区、不同部门、不同污染程度的企业实行差别税率。但考虑到环境税对实体经济的冲击，税率应有一个由低到高的演化过程，应考虑设计过渡税率以减小环境税实施的阻力。

（二）优化与环境相关的其他税种

在开征环境税的同时，也要对中国目前与环保相关的税种进行优化，主要表现在以下两个方面：

1.规范中国资源性税收。中国现行的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等税种对环境保护、提高资源的使用效率、发挥着着积极的作用。所以对现行税种进行完善和规范有利于构建科学的环境税体系。资源税改革的重点在于扩大征收范围和完善计税办法。首先，应将目前资源税的征税范围扩大到矿藏资源和非矿藏资源。比如水资源、森林资源、草场资源税、土地、动植物等资源。另外，中国现行税制中对土地课征的税种有土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，各税种自成体系，相对独立，不利于土地资源的合理配置。鉴于土地课征的税种属于资源性质，可以将这些税种并入资源税中，共同调控中国资源的合理开采与开发。其次，应将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，对一切开发、利用资源的企业按其生产产品的实际数量从量课征，这样更能体现环境税的征收目的，使国家有限的资源得到充分利用，杜绝浪费。

2.建立灵活高效的环保税收优惠政策。环境税除了经济约束之外，还可以借助于环境税的优惠政策，发挥激励机制作用。环保税收优惠政策是国家对生产者改进技术和工艺流程，减少污染物排放、资源损耗所给予的一种正面的税收鼓励或间接的财政援助。通过在增值税、所得税等主要税种中设置鼓励清洁能源和环保技术的环保税减免等优惠政策能起到鼓励环保的作用，督促企业注重环保行为和鼓励环保产业的发展。

（三）合理划分税收管辖权限

环境税的税收归属划分会直接影响环境税能否有效实现环境保护的目的，是环境税制度能否有效实施的重要组成部分。为此应该合理平衡地方政府与中央政府之间的环境税税收利益关系，找到两者之间的利益平衡点。否则，不当的税收归属设置可能会产生与环境税的预期目标背道而驰的社会效果。比如将环境税纳入中央财政体系之中，地方基于弱的税收利益关系，往往会缺乏有效执行环境税制度的动力。而如果将环境税纳入地方财政体系之中，一方面地方政府之间为了竞争税源，可能放松相关的环境管制规则；另一方面基于环境危害扩散受损的地方政府很难从受益的地方政府那里得到应有的补偿。因此，比较合适的选择应是将环境税划分为中央与地方共享税。环境税的收入应作为专项基金使用，用于治理环境污染和改善生态环境等支出，可在各级财政建立环保基金。上缴中央部分用于全国性及跨地区的自然环境治理项目，地方自留部分则主要用于当地的资源环境保护工程以及城市环保公共设施等。

（四）建立部门协作的征管机制

原则上，环境税应由税务机关进行征收。但环境税的征收是一项技术性和专业性很强的工作，需要具有一定专业知识的技术人员进行操作，由税务机关单独征收会增加税收成本，且容易导致税收流失，所以应充分发挥环保部门的作用，建立一套税务部门与环保部门互相协作的征管体系。环保部门提供技术和信息支持，负责环境污染监测、核算、技术指标体系的制定；税务部门在此基础上制定税收政策，负责税款的征收与缴库。为了便于征缴也可委托环保部门代征，但税款必须按规定直接缴库，纳入财政资金核算管理范畴。

参考文献：

[1] 许文.中国环境税制度设计相关问题分析[J].地方财政研究，2010，（9）：8-12.

[2] 张涛，何剑.对开征环境税的思考[J].特区经济，2010，（4）：126-128.[责任编辑 刘娇娇]