我国环境税法律制度构建的困境和出路

【摘 要】环境税是国家以经济刺激为基础的环境管制的手段之一。一方面可以增加政府的财政收入，为社会公共事业提供资金储备；另一方面又可以鼓励企业革新生产技术，减少环境的污染和破坏，甚至还能够引导人们日常消费行为和生活方式，进而促进社会的可持续发展。我国环境税法律制度的建设起步晚而且发展缓慢，到目前为止仍然很不完善，存在的重重困难让它的发展举步维艰，由此带来的环境功能并不突出，原本的作用也未得以充分发挥。本文旨在对我国目前的环境税法律制度存在的问题进行剖析，加之国外践行此制度的有益经验，以期能够对我国环境税法律制度的改革和完善有所启发。

【关键词】环境税；法律制度；困境；改革

我国作为最大的发展中国家，随着工业化进程的不断加快，环境问题也日渐突出，各个领域的污染物排放居高不下，生态脆弱。除了依靠传统的行政手段进行管制之外，环境税的征收也成为了为环保筹集资金的方法之一，并且西方发达国家在践行环境税法律制度时取得了良好的效果。可见，开征环境税势在必行。2005年12月，国务院出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，初步提出了“环境税”的概念和雏形。2008年3月，“独立型环境税征收方案”被提出，引发了相关部门对我国开征环境税的必要性和可行性的大讨论。2009年新年伊始，“燃油税”改革方案的实施更是引起了公众的广泛关注。2011年3月，“十二五”规划中进一步明确了我国在此期间要努力构建环境税法律制度的目标，并且提出了要进一步推进改革资源税，开征环境保护税。2014年5月，《中国低碳经济发展报告》指出，我国将采取经济手段治理雾霾，并且适时开征环境税。种种行动表明了建立和完善我国的环境税法律制度已经成为了我国环境保护和可持续发展的迫切需要。本文通过分析我国环境税法律制度正在面临的困境和问题、外国环境税法律制度之经验，对构建和完善我国环境税法律制度做一提示和探析。

一、我国现行环境税法律制度及其困境

1994年，我国税制改革以来，目前开证的与环境有关的税种主要有资源税、消费税、耕地占用税、城市建设维护税、城镇土地使用税、车船使用税等等。如资源税，它是为了保护和促进自然资源的合理开发和使用，调节自然资源极差收入，而对规定的自然资源征收的一种税，目前它的征收范围仅限于矿产资源和盐。消费税，目的在于调节产品结构，引导人们的消费方向，转变人们传统的粗放型消费方式，与环境密切相关的税目主要有汽油、柴油、机动车、木质一次性筷子等等。除此之外，我国利用税收手段进行环境的管理和维护还体现在如下方面：比如某企业利用废弃、废水、废渣等进行二次生产或回收改造，就可以享受一定比例的减税或者免税数额。这样的税收优惠政策同样能够激励企业在生产活动中注重环境保护，进行清洁生产，从而实现我国的环境目标，使可持续发展稳步进行。

由此可见，环境税的实施确实为我国的环境保护做出了一臂之力，然而，不可否认的是，我国环境税法律制度由于起步晚、发展不充分，所以从整体来说还很不完善，面临重重困境。

1.资源税在征税条件、范围等方面存在问题

目前，我国资源税的纳税人缴纳税款仅取决于矿产资源自身的开采条件，对于资源开采过后可能产生的环境影响却并不考虑，这样从根本上来说，长远来看并不能正确引导资源的可持续利用，可谓是“治标不治本”，有本末倒置之嫌。同时，资源税的征税范围仅限于矿产资源（原油，天然气，煤炭、其它非金属矿产资源、黑色和有色金属矿）和盐，范围仅及于部分不可再生资源，而对于可再生资源的水资源、森林资源、动植物资源等等却都被排斥在了税收调节的杠杆之外，致使这些重要的生物资源得不到合适的利用和管理。再者就是现征的税额过低，并且征收标准不够明晰，不同地区之间也没有体现出地区差异，纳税人便有了钻空子的便利。

2.消费税的税目不够齐全并且环境保护的目标不够突出

其实，我国消费税的税目还是蛮多的，但是与环境相关的或者有环境影响的税目主要集中在烟花鞭炮、成品油、机动车、木质一次性筷子等，而像电池、一次性饭盒、包装袋、保鲜膜等这些日常生活中普遍使用的生产生活用品却尚未被纳入消费税的范畴。导致这些产品无节制的使用，对环境造成了无法挽回的伤害。另外，消费税征收的目的过多地强调经济目标，缺乏对环境目标的直接引导。

3.各个领域的排污税缺失

2003年7月，我国颁布实施的《排污税征收使用管理条例》中一直是以“排污费”为名义进行征收的，因此，直至现在也没有“排污税”或者“污染税”的说法。虽然排污收费并未被看作是排污税的征收，但从根本上来说，“污染者付费”这项原则的确是排污税的原始渊源之一。不可否认，排污收费制度作为企业排污的最后环节，对污染物的排放和管理起到了举足轻重的作用，但是，这项制度仍存在不小问题。举一个简单的例子，现行排污收费制度主要是针对企业超标排放污染物征收的，而已达排污标准或者低于排污标准的，则无需征收排污费。而事实却是，即使达到或者低于排污标准而排放的污染物，也仍会对环境造成影响，那么由此带来的环境影响又由谁来负责呢？再如，现有的排污费征收的范围大大小小计算之后也有百余类，但仍然有所缺漏，危险废物、生活垃圾等这样的污染物并没有相关的收费标准。

4.真正意义上的环境税体系并未建立

我国现有的环境税法律制度中规定的与环境保护相关的税种主要集中在资源税、消费税、耕地使用税等这些领域，一方面它涉及的领域还并不完整，比如污染税的缺失；另一方面现有的规定很分散，不成体系。这就大大影响了环境税在环境保护中应有作用的发挥，也不利于其设立初衷的实现。还有一个问题就在于环境税收方面的优惠政策比较单一，主要应用于有工业污染物的处理、废物的改造和二次利用等等。而国际上惯行的再投资退税、延期纳税等，在我国目前的优惠政策中尚未有所体现。

二、国外典型环境税法律制度的经验选择

面对日益严重的环境污染状况，在治理环境的道路上，税收制度不仅为我国所采用，当今世界上大多数国家也都建立起了适合自己本国的环境税法律制度。在“污染者付费”这一大原则的指导下，对生产、生活中的各种对环境造成或可能造成影响的行为进行收税，以此来达到治理环境的污染和破坏，为环保事业筹集资金的目标等。经过不懈的努力和长久的发展，当前国外典型的环境税法制度主要涉及以下方面。

1.污染税

虽然我国在这方面还有所欠缺，但是在其他国家，污染税可谓是环境税制度中最为成熟的存在。它涵盖范围之广、内容之丰富，成为了大多数国家使用最为普遍和广泛的环境税种。在美国，有固体废物污染税，专门针对的是城市固体废物的处理，这一举措直接减少了家庭固废的抛扔数量。除此之外，废气污染税、废水污染税等等一系列与污染有关的税种。

2.资源税

国外使用“资源税”的概念与我国大致相同，不同之处在于它的征收范围则更加广泛。目前使用最多的有开采税、水资源税、林业税等等。比如俄罗斯开征的林业税，荷兰开征的铀税、地下水税，瑞典针对树木砍伐开征的树木砍伐税、地质税等等。

3.生态税

在我国，“生态税”的概念实则等同于“环境税”，只是说法不同而已。但是在国外，生态税则专指为了保护生态安全、维持生态平衡，对破坏生态系统、威胁生态安全的行为而征收的一种环境税。主要包括有二氧化碳税、二氧化硫税、臭氧损害物质税等等。

4.与环境税相关的税收优惠政策

这主要是指基于环境保护而制定的与环境税收有关的优惠政策，在消费税、所得税中等体现的更为明显。除了污染领域外，国外的优惠政策还有延期纳税、再投资退税等等，总的来说类型还是很丰富的。

国外环境税法律制度发展速度之快、效果之良好，足以见得它是环境保护过程中举足轻重的一环。其中也不乏可为我国所借鉴的有益经验，比如明确各个税种之间的界限；扩大资源税的征税范围；完善现骨干优惠政策等。

三、我国环境税法律制度重构的出路选择

分析了这么多我国环境税法律制度的现今困境和国外的有益经验，归根结底还是为重构我国环境税法律制度做努力。我们现在有以下出路和对策可供参考：

1.改革资源税，建立完善的资源税法律体系

对于资源税的改革，首先就是要扩大资源税的征税范围。现今世界上大多数国家的资源税征税范围都不仅局限于矿产资源和盐，而是还包括了除此之外的水、森林、渔业、海洋、湿地等等自然资源，这样有利于对资源进行系统的开采使用、管理分配。逐步在公众中形成起“资源有价”的理念，这样也避免了资源的浪费和一定程度上因过度开采使用而导致的环境破坏。其次，在征收资源税的时候要更加突出“环境保护”的目标。我国目前的资源税征收过多强调的是调节极差收入，不可否认，这确实是资源税开征的初衷，但绝不是唯一初衷。目前的有关资源税的规定只是要求纳税人对资源的开采条件进行税额缴纳，而没有考虑开采之后对环境造成或可能造成的影响，实则不利于环境保护。最后，在征收税额的多少设定当面，对于不可再生资源或者珍贵稀有的资源，一定要设定比普通资源要高的税率，要求纳税人缴纳更多的税款。做到有轻有重，轻重分明。

2.改革消费税，倡导绿色消费

针对消费税的征税目标的问题，在这里也需要进行调整，即转变单纯的“调整经济结构和消费结构”为“倡导绿色消费，文明消费”，最好能将二者有机联系，结合在一起。这样，通过税收的杠杆来转变企业的生产方式，实现清洁生产。在征税范围方面，要将难降解的一次性物品或者易对环境极大污染的生活垃圾纳入消费税的征税范围之内，比如一次性筷子，塑料袋等等。目前，我国改革力度较大的当属燃油税的改革，也确实取得了良好的成效，其实，应该更注重“看得见的手”和“看不见的手”二者的配合。

3.改革排污收费制度，为排污税的征收做好铺垫

要想立即在全国范围内推行排污税还是很困难的，因此要从改革目前的排污费制度开始。首先，排污收费目的不仅在于督促企业进行污染物的优化处理，更要在社会生产生活的方方面面体现，并且要与社会的可持续发展及生态文明建设相挂钩，这是排污收费制度的目标需要改进的地方。其次，要进一步明确收费标准。第一步要做的就是提高收费，以此来弥补污染治理成本，约束企业的生产行为；第二部步要根据各个地区、不同行业的实际情况，具体问题具体分析，来作出更加科学的收费标准。再次，排污收费中收的“费”必须要纳入各级财政的预算管理，形成环境治理的专项基金，专款专用，严禁出现挪用、贪污等行为，一旦发现，要开展严厉打击。最后，排污收费制度的范围要扩大。随着经济的不断发展，人们生活水平的提高，更多的污染隐患也随之而来。建议将汽车尾气、城市生活垃圾、一次性用品等纳入收费范围。

在逐步推进污染收费制度的改革过程中，适时地建立起污染税制度。把“排污费”彻底改变成为“排污税”。税种可以包括大气污染税、水污染税、产品污染税、噪音税、垃圾税等等。

4.改革环境税收优惠政策，完善我国环境税法律体系

我国目前在环境保护领域的税收优惠政策很单一，而且适用的局限性很大，因此应当多元化优惠政策，扩大其适用范围。比如，对于已经革新了技术、进行清洁生产的企业，给他们较低的税率，鼓励先进，促进环境保护。反之，要取缔诸如农药使用的低税率做法等等。这样有利于建立起合理、完善、系统的环境保护税收优惠政策。除此之外，通过资源税、消费税、排污费等等一系列税收制度的改革，一个完善的环境税法律体系指日可待。

四、结语

运用经济手段进行环境保护已经逐渐成为我国环境保护的主要方式之一。作为经济手段重中之重的“环境税”，也成为了从法学家到企业大众的呼声。我国环境税法律制度也已初见雏形，并且为环境的治理和保护做出了不小贡献。对于环境税法律制度的重构，我们既要借鉴国外的有益经验，又要注意从我国的国情出发，既不能闭门造车，也不能全盘照抄。学会“扬弃”，才能以最小的资本换取最大的收益。上文也为我国环境税法律制度的重建提出了一些方法和建议，期待不久的将来它能够迅速得以完善，为我国的环境保护和可持续发展发挥积极作用。

参考文献：

[1] 史玉成，郭武：《环境法的理念更新与制度重构》，高等教育出版社2010年版，第171页.

[2] 王晓璐：《关于我国开征环境税研究》，载《重庆大学学报》2012年第3期.

[3] 史玉成，郭武：《环境法的理念更新与制度重构》，高等教育出版社2010年版，第173页.

[4] 李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主制互动》，人民法院出版社2006年版，第114页.

[5] 吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第330页.

[6] 史玉成，郭武：《环境法的理念更新与制度重构》，高等教育出版社2010年版，第177页.

[7] 史玉成，郭武：《环境法的理念更新与制度重构》，高等教育出版社2010年版，第179页.

作者简介：

赵梦晓（1992—），女，汉族，籍贯：河南省南阳市，硕士研究生，学生，就读于武汉大学法学院，研究方向：环境与资源保护法学。