“大部制”视域下的人口管理体制创新

申秋红　郭维明

【摘要】当前我国人口管理面临诸多困境，如人口管理缺乏系统性、人口管理的职责不够综合、职能重复等。人口管理创新是顺应大部制改革的必然要求，我国人口管理体制创新可以有两种构想框架：宏观发展型和微观延伸型。构建大人口管理体制需要抛开部门利益，实现人口计生工作转型。

【关键词】大部制 人口管理 体制创新 计生部门 未来走向

前言

转型期的中国处于人口问题的凸显期，更是人口发展的关键期，经济发展和社会建设面临的重大问题无不与人口密切相关，社会管理框架中人口管理的基础性、先导性和全局性的地位和作用愈发突出。“在社会管理框架中突出人口管理创新”这一重大的现实主题既是统筹解决人口问题、切实提高社会管理水平的历史抉择，更是建设服务型政府、推进和谐社会建设的必然要求。党的十七大报告指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，人口计生部门迫切需要探索一条以“大人口观”为理念指导，以人的全面发展为中心，以常住人口基本公共服务均等化为改革方向的人口服务管理体制创新之路，全面做好人口工作，形成大人口机构统筹的新体制。

依据管理范围和层次，人口管理可以分为宏观管理、中观管理和微观管理。宏观人口管理指国家从人口发展的特点及其与社会经济发展的关系全局出发，设置组织机构，对人口进行的管理，它具有全面性、综合性、间接性和权威性的特点。

宏观人口管理着眼于整个国家和社会，而不是某一个地区或部门，更不是具体的家庭或个人。

中观人口管理是指通过整合基层政府力量，动员、组织社会成员开展有利于实现人口发展的活动，创造一个有利于人口管理工作的社会环境，最终达到推进人口工作深入开展的目标。这种管理具有直观性、趋同性、互动性等特点。

微观人口管理是指婚姻家庭人口管理，即充分发挥婚姻家庭的各项职能，保持和谐稳定的家庭关系，促进家庭人口的良性发展，这既是人口管理的起点和基础，也是人口管理的落脚点。本文着重探讨宏观人口管理。

大部制视域下人口管理体制创新的意义

第一，人口管理体制创新是顺应大部制改革的必然要求。国外政府机构设置采用“大部制”，将职能相近、业务范围趋同的事项由一个部门统一管理，最大限度地避免政出多门、多头管理，降低行政成本，提高管理效率。2008年3月，我国开始以强化宏观调控职能、注重民生、建立大部制为内容的政府机构改革，在“大部制”改革中，最具综合性的人口管理体制创新尤为重要。人口管理体制创新包括转变政府职能、精简政府机构、理顺政府关系、提高政府效率等方面的内容，也包括政府内部职能的重新配置以及政府职能行使方式的重新界定。人口管理组织机构设置是否合理关系到人口管理职能和效率能否有效发挥。

第二，人口管理体制创新是改变人口管理薄弱状况的迫切要求。我国人口管理“条块分割”，公安、民政、卫生、工商、教育、统计等部门各自掌管一部分人口管理或与管理人口相关的工作，部门之间职责交叉重叠，各自执行的政策时有冲突，既浪费行政成本，又增加了协调难度。这种体制难以适应市场经济体制的要求，遇到问题只能四处协商，办事效率低下。

第三，人口管理体制创新对国家发展具有重要战略意义。大部制视域下的人口管理体制创新不仅是管理方法和技术的创新，对国家发展也是一项具有战略性的工程。人口管理体制创新围绕科学管理的目标，通过推进精细化管理和促进主动管理从而改善管理质量，通过优化办事流程和加强部门联动从而提高管理效率，它有利于减少信息系统重复建设，降低经济社会的运行成本，因而有利于降低管理成本。

我国人口管理的历史回顾

改革开放前的人口管理。新中国发展尤其是国民经济恢复所面临的一系列问题迫使中央政府调整工作重心，从国家发展战略角度革新人口管理制度。1951～1957年，公安部、政务院、内务部、劳动部纷纷制定制度、出台政策，从劝止、防止到制止农民盲目涌入城市，到最终以法律形式确立了以严格控制城市人口规模、限制农民进城为主体的人口管理框架。在此基础上，住宅、粮食供给、副食品供给、燃料供给、教育、医疗、就业、社会保险、劳动保护、婚姻等一系列涉及民众生存的制度也无一例外地将城镇人口和农村人口区别对待，共同构成了我国二元社会结构的基础。除了通过法律、制度与政策手段加强人口管理之外，新中国还经常针对一些特定人群开展突击式的改造运动，如三反五反、知识青年上山下乡运动等。这些运动短时间内使人口结构趋向简单，国民同质性增强，形成了国家政治、经济、社会活动中的三大主要群体—工人、农民和干部，与此相适应，人口管理以户籍管理为核心，多部门参与体系相对完善，管理方式简单人口管理制度在利益上向城市人口倾斜。

改革开放以来人口管理的发展与困境。改革开放以来，人口管理理念发生了变化，即更加注重大人口管理以人为本、寓管理于服务以及效率管理。人口管理内容不断拓展，管理方式不断修正，户籍管理渐进改革，农转非在探索中逐步推进，随迁制度逐渐放宽，居住证制度在上海、深圳等地相继建立。1980年中央发表《致全体共产党员、共青团员的公开信》，标志着我国全面开展以计划生育为内容的人口管理工作。经过30多年的努力，我国初步形成涵盖人口出生、户籍、婚育、教育、就业、医疗、保障、救助、迁徙、死亡、统计等方方面面的人口管理框架，各级政府部门承担了相应的管理职责和服务职能，联动格局正在形成，人口管理越来越强调以服务为主要特征的柔性管理，在管理方式上逐步走向科学化、系统化、精细化、社会化。

我国人口管理面临的困境。我国人口管理体制创新既面临难得机遇和有利条件，也面临挑战与困难，尤其是来自管理体制和自身观念等方面的问题。首先，人口管理体制缺乏系统性。新中国成立至今，由于种种原因，形成了我国现行的“条块分割”的人口管理体制，表面上看，人口管理的各方面、各环节都“业务归口”给有关部门，但这种“政出多门”的人口管理体制事权分散，难以出台既公平合理又兼顾社会所有群体利益的人口管理最优化方案。其次，各部门管理职责的局限性不利于人口的综合治理。各部门都是从某一人口现象出发，而不是从整个人口运行系统出发，更少从社会管理和整个社会运行的大系统出发考虑问题，如果继续套用这种模式，人口管理谈不上效率和效益。再次，职能重复，浪费人力物力财力。各有关部门在制定政策时主要从本系统的业务需要出发，强调自己部门的重要性，有些职能存在重叠现象，彼此间没有充分协调与沟通，制定出来的措施和策略不能配套、互补。最后，技术支撑不牢固。由于管理多头、隶属多家，相关信息有效整合不够，每个部门按各自工作需要采集数据，造成信息分散、交叉、重复，增加了管理成本。

国家人口计生委在人口管理方面的优势

宏观人口管理的综合治理性质。国家人口计生委是我国人口和计划生育工作的政府主管部门，多年来一直实行兼职委员制度，兼职委员单位包括发改委、科技部、公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、信息产业部、农业部、卫生部、环保总局、统计局等。其主要职责是根据国务院确定的职责分工，结合本部门业务特点，协调、督促本系统与人口计生部门共同做好人口和计生工作；参与研究我国人口和计生工作的重大问题；参与研究、制定相关的政策、重要文件，以及中长期人口发展规划和计生事业发展计划；及时了解人口和计生工作情况，对做好人口和计生工作提出意见和建议。这种政府多部门参与的人口管理模式，最大的优点是各部门职能明确、专一。

人口计生工作全面转型。自1994年国际人口与发展大会以来，国家人口计生委引入“以人为本、以人的全面发展为中心”理念，提出计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”。进入21世纪，计划生育管理体制已经逐步完善，管理理念、内容和重点也发生转变，并逐步与国际接轨，主要体现在：第一，计划生育管理转向综合管理，在新的经济社会发展形势下不断调整工作思路、工作内容和工作重点，管理方式上更加注重对人的尊重和引导、注重以服务促管理。第二，管理内容不断拓展，生殖健康、优生优育、老年保健、艾滋病预防等领域的服务被纳入管理范畴。第三，管理对象有所拓宽，不再仅仅面向已婚育龄妇女，而是面向更大范围的人群。第四，流动人口计划生育管理成为重点和难点所在。

强大的网络优势。经过30多年的艰辛努力，人口计生网络已发展成为我国最为完整的、覆盖面最广并有效运转的从事社会管理与公共服务的普惠性网络，这是一个扎根基层、覆盖全面、信息畅通、上下互动、运转高效的管理与服务网络。这一网络是成功实现人口再生产类型历史转变的基本力量，是走中国特色统筹解决人口问题道路的重要经验。实践证明，这一网络不仅是党和政府与基层紧密联系的一座桥梁，也是我国唯一的功能完善、结构完整、覆盖面广、作用显著并且极具功能拓展潜力的公共服务网络。

我国人口管理体制创新构想

本文构想了两种人口管理大部制方案，即宏观发展型和微观延伸型。

宏观发展型：国家人口发展委员会。第一，设立理由：创新人口管理体制，最重要的是以人口为基础、以人的全面发展为中心，以通过人口服务管理提高生活和生命质量为目标，以改善和保障民生为主线，强化政府对以人为主要服务和管理对象的民生领域各个部门的综合协调，着眼于人口和社会发展大系统的总体设计和优化，以政府管理职能和政策框架的优化，求得系统的总体优化。因此，在加强和创新社会管理的今天，顺应大部制改革，与统筹规划“物的建设”为主要任务的国家发展与改革委员会相对应，需要组建一个对“人和人口”实现统筹管理的综合性部门—国家人口发展委员会。人口发展委员会是落实统筹解决人口问题的责任单位，负责协调各职能部门共同应对有关人口的各种问题。国家发展与改革委员会重在经济建设，而国家人口发展委员会重在社会建设。

第二，主要职能：国家人口发展委员会的职能，一是统筹协调、综合治理人口问题，通过提出政策建议、监测和发布有关信息、协调推动有关部门、会同或协同有关部门等方式在综合治理中发挥主导作用；二是制定和实施人口及相关政策，提出人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的政策建议，实行相关社会政策准入制度，负责评估相关社会政策与人口及生育政策的兼容和平衡；三是制订和执行人口发展规划，以人口发展规划作为其他发展规划的基础；四是收集、发布和分析人口及相关信息；五是开展人口发展战略研究；六是统筹和协调人口管理的日常工作。

微观延伸型：国家人口和家庭发展委员会。第一，设立理由：家庭是社会的基本细胞，家庭幸福是社会和谐的基础，建设和谐家庭是巩固和谐社会的良方。2011年4月26日胡锦涛在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调“加强任务落实不断开创人口工作新局面，为经济社会发展创造更加有利的人口环境”，明确要求抓好落实“建立健全家庭发展政策，切实促进家庭和谐幸福”这项重点工作。这就为新时期的人口工作明确了“促进家庭发展”这一新的增长点，拓展了人口工作在提升家庭发展能力领域的作为空间，也为人口计生工作的转型和大人口管理体制的建立开创了新的思路。根据新时期人口工作面临的新形势新任务，以“大人口”理念为指导，借鉴国外人口和家庭部门的设置，建议设立国家人口和家庭发展委员会。

第二，主要职能：国家人口和家庭发展委员会的职能，一是负责实施人口及家庭相关政策；二是实施人口发展规划，以人口规划作为相关规划的基础；三是人口信息管理和服务，以现有人口信息管理系统建设为基础，充分整合公安、民政、教育等部门的信息网络资源，提高人口管理水平；四是人口管理日常工作的协调；五是家庭服务和管理，为家庭提供良好的公共产品和公共服务，制定全面的支援和强化家庭能力的政策体系；六是开展对人口和家庭的研究。

两种构想的比较与实现步骤。两种构想方案各有特点，宏观发展型注重在人口服务管理中发挥规划指导和综合协调作用，发挥人口发展战略在国家战略中的基础性作用；微观延伸型注重提升家庭发展能力，最终促进社会和谐。两种方案都以信息化为基础和引领，都赋有人口信息的综合及信息化建设职责。由于现行人口管理体制不能满足人口信息的即时性，也不具备应有的人口信息分析能力，因此有必要将人口登记和人口统计职能从公安及统计部门剥离出来，建议分层次、分步骤地以现在的国家人口计生委为主，加上公安部门的户口管理系统和统计部门的人口统计系统，整合为国家人口信息平台，形成人口信息收集、发布、分析的“三位一体”格局，使人口管理逐渐步入综合、协调、有序的良性发展的轨道。

两种方案可以采用相似的实现步骤：由于我们是单一制国家，上下级步调一致，所以中央要先行一步。因此可以采取过渡性措施，选定人口管理基础较好的政府职能部门—国家人口计生委，扩大或者增强其人口管理职能，逐步把相关的事务归统其中；同时，从省级层面入手进行工作体制改革和创新，尝试在省级层面设立创新示范市，大胆探索和改革，为省级层面乃至全国层面提供借鉴和参考；待条件成熟时，成立常设的国家人口发展委员会或国家人口和家庭发展委员会。这个部门应当既是议事机构也是权力部门，通过整合分散在其他部门的与新机构相关的职能和管理资源，实现统筹解决人口问题的最终目标。

最后需要指出的是，构建大人口管理体制需要有大气魄、大手笔，需要抛开部门利益，实现人口计生工作转型，统筹解决新时期的人口发展问题，从而实现人口与经济社会的协调和可持续发展。这样做有利于确立人口工作在党和国家全局工作中的地位，有利于对人口发展工作实行战略规划和统筹。在设立国家人口发展委员会或人口和家庭发展委员会以后，下一步迫切需要设置与其职能相匹配的组织机构，加大人力、物力、财力投入，使其成为名副其实的统筹解决人口问题的政府职能部门。

（作者单位：中国人口与发展研究中心）