小产权房背后的利益博弈及其治理

喻小倩　霍晓妮

【摘要】文章通过对小产权房治理过程中涉及到的主要利益主体政府、开发商、村民和购房者之间的博弈分析，结果表明在长期的利益博弈下，禁止或者“叫停”小产权房都不能够促使相关利益者的经济收益增加。小产权房的规范和政府的职能转变等是当前需要重点研究并解决的关键问题。

【关键词】小产权房 利益 博弈

小产权房现象是目前我国政府和社会公众都非常关注的热点和难点问题。所谓小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由村集体颁发。小产权房是一个“尴尬”的存在，政府严格制止这类商品房的开发建设，不允许城里人到农村购买小产权房和购买农民的住房，但是小产权房依然势如破竹地发展。围绕小产权房产生的各种纷争均与各方利益主体之间的利益矛盾、冲突直接相关。

小产权房产生的原因

小产权房源于中国土地制度的不完善。小产权房是中国特有的现象，它产生的根源是我国的城乡二元土地制度。我国法律规定城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，都属于农民集体所有（除由法律规定属于国家所有的之外）。农村集体土地在土地一级市场是不能直接进行交易的，即农村集体所有的土地如果要建成商品房并对外进行出售，需要经过一系列严格的程序，首先必须先经过国家征收，把集体土地转变成为国有土地之后，再出让给开发商，开发商需向国家缴纳一定的土地出让金和税费之后，才能被允许建设房屋并出售给购房者。而在这一过程中，国家以低价征用集体土地，高价出让，从中获取高额地租，严重损害了集体农民的利益。在这种情况下，集体土地的所有者为了更大的利益，宁愿违背国家法律规定，私自在自己拥有的土地上建设商品房并出售给他人，所谓的小产权房就由此产生了。

小产权房兴起于市场的选择和政府监管不够。小产权房屡禁不止的原因一方面是因为商品房价格居高不下，普通市民们的收入和房价不成正比，对城市房价可望而不可及。在这种情况下，成本相对低廉的小产权房就有了广阔的市场发展空间。再加上政府建设经济适用房、公租房、廉租房等社会保障性住房供应明显不足，小产权房存在广大的市场空间。客观上讲，小产权房市场能够如此繁荣，是由于乡镇政府在全国各地房地产暴热的情况下进行土地违法买卖，这一方面主要是利益驱使所致，另一方面在一定程度上与相关部门制止不力有很大关系。

利益导致小产权房的不断激增。从开发小产权房获得利益的人除了开发商以外，还有当地的乡政府和村民。出售小产权房不仅可以大大增加村民的收入，而且也可以同时为乡政府带来巨大的财政收益，所以开发商、当地政府以及村民彼此之间存在共同的目标，为了不断追求彼此自身利益的最大化，而甘愿冒险建造小产权房。

小产权房各方利益主体的博弈

小产权房现象的实质在于各方利益主体对土地增值收益分配的博弈。与小产权房相关的利益主体众多，主要包括地方政府、开发商、村民、购房者等。小产权房牵涉多方利益，但受最大影响的是村民和地方政府。政府拥有行政权力，能代表国家行使土地所有权，可直接从村民那里征用土地，而且价格非常低，随后再以高价卖给开发商，从中牟取巨额利益；但村民却希望能够控制土地的使用权，从土地的增值中获得一定的利益。这种反差就形成了地方政府与村民的利益冲突，从而导致二者陷入了“囚徒困境”。

用博弈方法分析困境时有三个基本前提假设：第一个基本前提假设是理性人假设，即购房者、村民、政府和开发商都有各自的目标—追求自身物质利益的最大化；第二个基本前提假设是完全信息假设，也就是购房者、村民、政府和开发商都拥有小产权房的完全信息；第三个基本前提假设是政府的行动策略有两种，即允许和不允许小产权房的出现，村民的行动策略也有两种，即开发和不开发小产权房。（见表1）

表1 不同行动策略下的结果

当地政府和村民在双方博弈过程中，所采取的不同行动策略组合的得益是不同的，即他们二者对不同策略下的结果的偏好是不同的。假设如果得益越多，越喜欢，那么村民的“偏好”取向：合作>冲突>妥协>遵守，地方政府的“偏好”取向：遵守>冲突>合作>妥协。我们可以用1～4这个范围的得益去代表各个博弈角色的“偏好”。（见表2）

表2 各方利益得益偏好

根据双方不同偏好取向得益展开博弈（见表3），利用全面的严格的优势策略来分析，即无论对方采取何种策略，一方采取这个策略总比采取任何一种别的策略都要好。对政府来说，如果村民选择的行动策略为开发时，地方政府选择行动策略为允许，此时的得益为2，选择不允许时的得益为3（即允许得益<不允许得益）；如果村民选择的行动策略为不开发，地方政府选择行动策略为允许，此时的得益为1，选择不允许的得益为4（即允许得益<不允许得益），因此，对地方政府而言，不管村民选择何种策略，地方政府采取的最优策略都是不允许小产权房的出现。对村民来说，如果地方政府选择的行动策略是允许，村民选择的行动策略为开发，此时的得益为4，选择不开发的得益为2（即开发得益>不开发得益）；若地方政府选择的策略为不允许时，村民选择的行动策略为开发，此时的得益为3，选择不开发的得益为1（即开发得益>不开发得益），因此，对村民而言，不管地方政府选择何种策略，村民采取的最优策略都是开发小产权房。因而在上述这个博弈过程中的纳什均衡解是（地方政府，不允许；村民，开发；结果：冲突）。

表3各方博弈收益矩阵

该结局中地方政府是不允许小产权房出现的，主要有两个方面的原因：一是规范管理的需要。即认为小产权房的违法建设扰乱了城市规划和建设的管理秩序，对法律法规造成了冲击，并且其本身就存在一定的安全管理盲区。为了维护法律的庄严性，保证城市建设的安全，规范建设管理，必须加强对它的治理。二是减少了财政收入。对于地方政府而言，随着土地价格越来越高，地方政府在土地的垄断供应、土地储备、土地征用、“不饱和供地”以及土地出让的统一招拍挂这条价值链上所获得的利益也越来越多。小产权房的开发建设越过了政府的征地和监管程序，直接由乡镇村或开发商开发，这样就使政府丧失了赚取征地和出让土地差价的机会，地方政府的各项预期可得利益也由此化为泡影。如果没有更好的财政来源替代这种方式时，小产权房禁令松动的可能性不大。

农民开发小产权房主要是因为农村土地的所有者是农民集体，他们都希望集体土地的价值能够得到充分显现。为追求自身所得利益最大化，集体土地的所有者往往愿意冒险违规出让、转让或者出租土地。在这种情况下，农民建造和销售小产权房不失为一种简单、便捷的增收方法。如果地方政府全面禁止小产权房的建设并对其加以查处，强制性地对村民进行征地，这是需要付出高昂的谈判成本的，而且会在一定程度上引起社会的不稳定，并且村民为追求自身利益的最大化而逃避政府的查处也是需要付出成本的，导致了效率的下降。这就反映出目前要解决我国小产权房问题困难重重。

小产权治理的思考

通过对小产权房治理过程中涉及到的主要利益主体的博弈分析，结果表明在长期的利益博弈下，禁止或者“叫停”小产权房都不能够促使相关利益者的经济收益长期增加。其规范和政府的职能转变等是当前需要重点研究并解决的关键问题。

一是加快农村土地产权制度改革，明确农村集体土地产权的主体，构建农民土地财产权利体系，以土地使用权为核心，建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制。改革现行土地征收制度，保护农民土地财产权益。二是强化监管促进房地产市场健康有序发展，高房价是小产权房大行其道的根本原因，要调控房价让老百姓买得起房。供给上加强对房地产市场供应的控制，需求上引导人们合理消费、抑制投机，并维护房地产市场秩序。各级地方政府必须扭转依靠土地财政过日子的局面，降低土地出让金，加大楼盘的供应力度，适当调低普通商品住房的税率来让利于民，压低过高的房地产价格，健全城市住房保障系统，加大经济适用房、廉租房等具有保障性用房的供应，进一步促进土地制度的改革。三是规范政府职能和行政权力，提高土地违规成本，包括规范农村基层干部的权力运行、明确地方政府和有关部门的责任、重视人民群众和社会舆论监督等。

（作者单位分别为：重庆工商大学融智学院，太原科技大学；本文系重庆工商大学融智学院人文社会科学资助项目，项目编号：20127002）