我国文化产业政府规制的现状与问题探析

摘 要：文化产业领域的外部性、自然垄断性、信息不对称、公共产品性及消费者偏好不合理等市场失灵现象，决定了政府必须对文化产业实施适当规制。但目前我国文化产业政府规制还存在规制法制建设滞后、规制体制不合理、规制方式存在缺陷、规制成本过高、规制权力缺乏制约等问题。为创新我国文化产业政府规制职能，应当完善文化产业政府规制的法律体系，健全文化产业政府规制的行为主体，构建适度型文化产业政府规制模式，提高文化产业政府规制的质量和效率，实现对规制者的有效规制。

关键词：文化产业 政府规制 必要性 问题 对策

中图分类号： G124文献标识码： Ａ 文章编号： 1003-69３８（２０12）０4－0039-09政府微观规制简称政府规制或政府管制、政府监管，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分，与政府宏观调控相对应。它是指政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府规制机构，依照一定的法律法规对微观经济主体（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。政府规制按其性质和内容一般可分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制是指政府为防止资源配置的低效率和确保服务供给的公平性，对企业在价格、产量、进入和退出等方面的行为进行规范和限制。社会性规制是指政府为保障全体公民的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境及确保教育、文化等社会福利而对社会经济主体的行为进行规范和限制。正确认识文化产业政府规制的必要性，深入探讨我国现行文化产业政府规制存在的主要问题及解决对策，提高文化产业政府规制的合理性和有效性，是推动我国文化产业大发展大繁荣面临的一个关键而紧迫的课题。

1 文化产业政府规制的必要性

一方面，市场经济都存在着市场失灵，而与其他许多产业相比，文化产业在市场配置资源方面效率明显偏低；另一方面，政府规制能够弥补市场失灵，提高市场主体活动效率，创造有利于经济发展的市场环境，促进资源的优化配置和社会福利的改善。因此，政府必须对文化产业实施适当规制。具体而言，导致政府规制的文化产业市场失灵主要表现在以下几方面：

1．1 文化市场的外部性

市场的外部性是指一个经济主体的行为对其他经济主体构成一定影响，而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其他主体得到报酬或向其他主体支付赔偿，由此造成经济活动的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的现象。它实际上是经济主体对他人福利施加的一种未在市场交易中反映出来的影响。外部性可分为正外部性与负外部性。当私人成本小于社会成本、私人收益大于社会收益时，称为负外部性，反之则为正外部性。文化产业是一个具有很强外部性的产业，因为文化产品包含着丰富的知识、科技、价值、道德、审美、娱乐等思想内涵，具有一般物质产品所没有的智慧、方法、道德和审美力量。合理的文化产品生产和消费，有利于保护文化资源，弘扬优秀民族文化，提高全体国民素质，带动地区经济发展，提高人民物质文化生活水平，从而使社会收益远大于私人收益或部门收益，即产生正外部性。而不合理的文化产品生产和消费，则会带来负外部性。在当代信息社会，文化产品内容传播的外部性非常显著。例如，在互联网和广播电视的强大影响之下，一个无名之辈可以一夜成名，一个正在上升中的企业也可能顷刻破产［1］。

由于外部性不能通过市场价格机制反映出来，因此现实生活中具有外部性的产品经常会出现供给不足和供给过度的问题，从而形成市场失灵，必须通过政府规制促进正外部性，减少乃至消除负外部性。政府可以对具有正外部性的文化产品和服务的提供者给予应有的补贴，而对具有负外部性的文化产品和服务的提供者给予必要的惩罚。例如，部分旅游企业不惜以破坏景区环境为代价拓展自身业务，这种行为也许对部门或私人而言会带来更大的收益，但对于全社会而言，却是成本远大于收益。只有通过严格的政府规制，如市场监管、处罚乃至提起诉讼等措施，将外部不经济行为所引发的费用转化为企业内部成本，迫使负外部性内部化，才能有效规避这种行为。

1.2 文化产业的自然垄断性

自然垄断是指由于规模经济的原因，一个行业由一家企业经营比两家或两家以上的企业经营成本更低。总体而言，文化产业具有较强的自然垄断性，主要原因在于：第一，就文化产业核心层而言，文化资源稀缺，不可替代，不可分割，相互之间难以形成竞争；第二，大多数文化资源具有独占性，从而形成进入壁垒。例如历史文化资源，既具有不可再生性，也具有不可移植性；第三，文化产业是一个高固定成本、低边际成本的产业。在文化产业的绝大多数门类里，当消费文化产品或接受文化服务的受众群体变得十分庞大时，文化产品的平均成本往往很低。如影视制作业、报刊业、图书出版业等等，都具有边际成本递减的特征。这种规模经济的特性必然导致文化产业的高市场集中度和寡头垄断市场结构［2］。因此，文化产业满足了自然垄断产业所具有的资本投入的巨额性和经济效益的规模性特征［3］312-313。

确保自由、公平的市场竞争秩序本是政府的基本责任，但一个行业一旦被认定具有自然垄断性质，就不宜引入自由竞争机制，否则可能导致社会资源的浪费和市场秩序的混乱。自然垄断行业的存在体现了垄断的两面性，决定了垄断不应被一概而论地反对，从某种程度上讲竞争的消极方面正是垄断的积极方面［4］。然而，自然垄断行业的生产经营者又容易凭借其垄断地位攫取垄断高额利润，从而降低经济活力，不能普遍、公平地满足广大消费者的需求。因此，政府应当针对文化产业的自然垄断性，进行适宜的经济性规制，以限制文化企业的垄断价格，优化文化产业的分配格局，确保公平有序的市场环境，使文化产业发展符合社会福利普遍提高的要求。

1.3 文化市场的信息不对称

市场有效运行的一个前提条件是所有当事人都具有充分的信息。但在现实经济活动中，参与交易的双方占有的关于交易对象（商品或服务）的信息往往是不对称的，占有信息优势的一方，会在利益驱动下利用自己的信息优势去损害另一方的利益，因而出现“逆向选择”或者“道德风险”［5］。由于文化市场的专业化水平很高，因此信息不对称在文化产业领域普遍存在。文化消费者与文化企业相比，信息劣势十分明显，消费者的利益很容易受到垄断企业的损害。某些文化企业在利益驱使下，大肆利用信息不对称制造有偿新闻、假新闻、虚假广告、虚假信息等。例如，报纸发行量是报纸生产者制定广告版面价格和广告客户做出购买决策的决定性因素之一，但我国还没有真实披露报纸发行量的机制，报纸发行量是一个典型的信息不对称问题。就是说，卖方（报社）充分了解报纸发行量，而买方（广告客户）却没有关于报纸发行量的真实信息。［6］191这种信息不对称很容易使买卖双方的行为发生各种变异，导致市场机制难以实现有效的资源配置。

文化市场的信息不对称若得不到有效遏制，不仅文化市场交易无法公平进行，消费者难以得到公平合理的文化服务，信息弱势一方的合法权益受到威胁，而且社会道德风气也会被败坏，文化产业的稳定和发展会受到严重影响。所以，政府应当对文化市场进行必要的信息规制，以保证消费者能够得到公平合理的文化服务。政府可以运用其公共权力，通过建立必要的信息披露制度，或者直接提供相关信息，或者制定和实施文化产品和服务的质量标准等等，以弱化交易双方的信息不对称程度，其作用是无可替代的［7］。

1.4 文化产品的公共产品性

公共产品是可以供社会成员共同享用的产品，具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指每个人对公共产品的消费不会影响其他人同时消费该产品及其从中获得的效用；所谓非排他性，是指每个人在消费一种公共产品时，不能排除其他人消费这一产品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。按照公共产品所具有的“非竞争性”和“非排他性”分析，大多数文化产品都具有一定程度的公共产品属性。如广播、普通电视等属于公共产品，报纸、杂志、有线电视和网络等属于准公共产品。

虽然公共产品是涉及公共利益、为公众共同需要的产品，但公共产品的某些价值会由于消费者的搭便车行为而得不到市场体现，企业难以从市场获得正常的价值补偿，从而降低企业生产经营此类产品的积极性。“经济人”的本性促使市场供给主体只愿意为那些付费的消费者提供相应的公共性文化产品，而忽视那些较低收入者对公共性文化产品的需求，特别是当市场提供优效性文化产品时，这种不公平现象显得更为突出。另外，如果政府不加保护，文化产品也很容易被仿造、复制和侵权，因而投资文化产业往往要承担较高的市场风险。这些问题单纯依靠市场机制是无法有效调节的。因此，政府不仅要提供公共产品，还应当对公共产品的提供和交易过程进行规制。为防止市场供给主体在实现自身利润目标过程中对于社会公正、公平的偏离，政府应该采取一定的措施抑制搭便车行为，对公共性文化产品的生产经营给予必要的扶持，以保障和增加其市场供给［6］191。

1.5 消费者偏好不合理

文化市场失灵还表现为消费者对某些文化产品的偏好不合理。一本优秀图书可以让人受益终身，而垃圾文化产品的泛滥则会对未成年人的身心健康产生极大危害。但在现实生活中，并不是每个消费者的需求都是合理的。经典名著在生活节奏日益加快的今天已经被普遍忽视和遗忘，粗制滥造而又包装精美的时尚快餐文化产品却吸引着大众的眼球。更为严重的是，在文化市场上，一些受众尤其是青少年嗜好饱含暴力、色情等刺激性内容的文化产品，而一些文化企业也倾向于提供此类产品和服务以攫取高额利润，从而形成一种文化产品生产和消费的不良互动和恶性循环。而一些需要较高文化素养、专业知识和审美能力才能理解和欣赏的文化产品，如交响乐、芭蕾舞、学术著作等，反而处于市场竞争的劣势地位。长此以往，大量的劣质文化产品将腐蚀人们的灵魂，导致大众缺乏基本的人文精神、道德理性、审美能力和思想深度［2］。显然，这样的消费者偏好于己、于人、于社会都是不利的，也违背了文化产品的价值属性，与人类文明进步的要求背道而驰。政府基于其担负的社会责任，应当对此进行必要的规制，通过规范文化企业行为与指导受众文化消费相结合的方式来矫正和减少消费者的不良偏好，解决文化产品生产和消费过程中存在的经济效益与社会效益分离和倒挂的问题。

此外，在当今多种思想文化相互激荡和竞争的全球化背景下，对文化产业进行有效的政府规制，也是维护国家文化主权和经济利益，保障民族文化主体的自主性和主流意识形态地位的安全性以及促进对外文化交流的必然要求和重要手段。

2 我国文化产业政府规制存在的主要问题

我国文化产业是伴随着改革开放的进程逐步兴起、发展和壮大的，文化产业政府规制也随之走过了从不自觉到自觉、从被动到主动、从个别到系统的发展演变过程。20世纪90年代以来，特别是进入21世纪以来，我国先后在文化产业的各个行业进行了不同程度的规制改革，出台了一些规范、激励和促进文化产业发展的政策和措施。这些改革主要包括两个方面的内容：一是引入市场竞争机制，通过产权制度的改革，使国有文化企业成为市场经济主体，在竞争中提高文化产业的自我发展能力；二是打破某些行业壁垒，允许多种经济成分进入文化产业领域，以投资主体的多元化促进市场竞争，提高相关行业的经营效率，推动统一文化市场体系的形成和发展。

目前我国对文化产业的政府规制主要是政治、经济上的规制。政治上的规制，主要是由于我国文化产业有相当一部分具有意识形态功能或道德教化功能，是解释国家政策、引导社会舆论的工具，必须坚持为人民服务、为社会主义服务的大方向。国家制定了各种法律和制度，对文化产品的内容实施政府规制，以避免产生负面影响。如新闻媒体必须坚持正确的舆论导向，既要宣传好党的路线、方针、政策，当好耳目喉舌，又要反映广大群众的利益和心声，实行有效的舆论监督。经济方面的规制则主要表现为监督和保证文化企业守法经营，照章纳税［8］。

合理而高效的政府规制可以最大限度地减少市场主体的扭曲行为，保障文化产业的正常运行和健康发展，提高社会文化福利水平；而无效和不当的规制不但会阻碍文化产业的发展繁荣，还会因该产业的关联效应过大而降低本国的经济增长速度。目前我国文化产业还处于发展的初期，属于国际竞争力较弱的幼稚产业。要促进我国文化产业的大发展大繁荣，使文化产业尽快成为国民经济的支柱性产业，在文化产业政府规制的合理性、有效性上还存在一些亟需深入研究和认真解决的重大问题。

2.1 规制法制建设滞后

市场经济是法治经济，市场经济条件下的政府规制应当依法施行。但我国文化产业政府规制法制建设明显滞后于文化产业发展的需要，在许多方面暴露出不适应性，主要表现在：

第一，文化产业规制法律缺失较多，体系不健全。我国的文化产业规制立法还处于起步阶段，多通过行政法规、规章、政策来调整文化产业发展，缺少全国人大的高层次立法。目前我国没有综合性的文化产业基本法，一些有效实施文化产业政府规制必不可少的相关法律如《新闻法》、《出版法》、《文艺演出法》、《广播电视法》、《电影法》、《网络法》、《图书馆法》等也都还没有制定出台。法律的缺失直接导致政府规制的制度化、规范化程度较低，规制政策缺乏应有的权威性和稳定性，有些规定朝令夕改，有些规定相互矛盾，常使规制者和被规制者都无所适从，规制质量和实效大打折扣。

第二，在法制功能上重保障，轻促进。总体而言，我国现有的文化产业政府规制法律法规，较多强调管理、限制和处罚，较少提及扶持、促进和引导；较多侧重于官方的主导地位，较少着眼于民间力量的发掘与激励。与世界上许多国家相比，目前我国法律对文化产业尤其是其中的弱质产业的扶持力度是偏低的［9］。这种在规制法律上对文化产业的保障与促进双重作用之间的明显偏颇，不仅不利于营造促进文化产业大发展大繁荣的良好社会环境，也极大地限制了法律规制本身的作用空间［10］。

第三，规制立法有明显的行业和部门利益保护色彩。由于规制立法缺乏透明度，利益相关者参与不足，目前的法律法规大都以行业立法或行业法规作基础，行业主管部门的立法权力与行业保护行为结合在一起，导致部门利益、局部利益保护合法化现象严重，法律法规的公共性、公正性和公平性比较差。许多垄断性行业的立法都是由行业主管部门起草的，例如《电信管理条例》就是由原国家电信主管部门信息产业部负责起草的［3］340。在这样的法制条件下，一些行业主管部门的官僚作风和效率低下问题十分突出，而垄断企业则利用自己的行业或地区垄断地位损害消费者利益和社会公共利益。

第四，有些法律规范缺乏可操作性。法律法规中有些规定过于笼统，概念不够明确，针对性不强，行为规范没有具体的界定标准，执行中难以准确把握，无法有效实施。如《娱乐场所管理条例》中规定禁止在娱乐场所从事含有宣扬淫秽、暴力、违背社会公德或者侮辱、诽谤他人等内容的活动，并规定了相应的处罚条款。但是，该法规列出的“淫秽”、“暴力”、“违背社会公德”等概念缺乏可操作的具体标准，市场稽查人员在执法时难以准确认定违法行为，使规制具有了很大的弹性和随意性，也为规制中的腐败行为留下了较大空间。

2.2 规制体制不合理

从我国现行文化管理体制来看，文化产业政府规制主体主要集中在宣传、文化、新闻出版、广电这几个党政部门，但工商、公安、卫生、税务、环保、物价、计量等政府职能部门也都对文化产业具有一定的规制权力。可以说，现阶段我国文化产业政府规制权归属于从中央到地方几乎所有政府机关，属于典型的多头规制。这种规制体制存在明显的不合理性。

第一，规制机构缺乏应有的独立性、权威性和稳定性。主要的文化产业政府规制机构多是由上级部门的行政决定直接设立的，这些规制机构必须服从政府相关主管部门的命令和指示，并容易受到其他行政权力的干预，缺乏应有的独立性和权威性，也无法实现规制职能的专门化。一些政府规制机构的组织结构随着多次行政体制改革而频繁变动，其组织定位和职能也不断变化，规制作用难以充分发挥，规制能力也难以有效提高。

第二，各规制部门之间缺乏必要的统一协调性。由于多部门共同规制文化产业，缺乏统一的规制机构，规制权力分散，部门之间又缺乏规范有效的规制政策制定和执行的沟通协调机制，在规制职能上直接导致条块分割、政出多门、职能交叉、权责不清、地方保护、各自为政、重复执法、宽严失度等弊端，规制政策不能形成有效的合力，政策效应弱化。多头规制还经常造成规制利益冲突和权力滥用，不同规制部门之间争权夺利，推诿扯皮，有利之事抢着管，无利之事都不管，导致有漏洞可钻，有保护伞可寻，为设租、寻租活动提供了大量机会。

第三，政企不分导致规制不公。有些文化产业规制机构本身就是文化企业的主管部门，与被规制企业有着千丝万缕的利益联系，是规制者和文化企业利益代表双重身份的合一，政企不分，政资不分，政事不分，管办不分，规制者也是垄断利益所得者。因而规制过程的部门利益化倾向严重，当部门内企业与部门外企业发生矛盾和纠纷时，相关规制机构难以作出客观、公正的裁判，具有明显偏向既得利益集团的倾向，从而导致文化产业的管理和运行机制扭曲，妨碍市场化资源配置机制的形成和文化产业的健康发展。

2.3 规制方式存在缺陷

恰当的规制方式能较好地协调和平衡消费者与被规制企业之间的利益关系，而不当的规制方式则会成为合法外衣下牟取暴利的工具和滋生腐败的温床。由于行政体制、文化体制的改革滞后于经济体制的改革，我国现行的文化产业政府规制方式还存在一些严重缺陷。

第一，规制手段偏颇落后。目前我国的文化产业政府规制手段仍然以命令控制型为主，激励型或市场化的规制手段运用较少，造成被规制企业内部的低效率。一些政府规制机构重市场准入审批，轻市场运营和市场退出监管，助长了文化企业与政府规制部门之间的博弈行为，损害投资者、消费者和国家利益的事件时有发生。规制执法上一些刮风式、运动式的临时突击做法仍经常被使用，甚至某个领导的一张批条或一个电话就可以对一个文化企业给予没有法规和制度依据的处罚。规制手段上的偏颇和落后，极大地影响了政府规制的功效和信誉。

第二，有些规制行业进入壁垒过高。过于严格的准入规制不仅抑制了大量潜在竞争者的进入，同时也抑制了文化产业内部的竞争程度，导致经营不善的企业难以退出市场，从而既阻碍了市场配置资源机制的充分发挥，也必然导致和助长行业内现有企业的低效率。例如，20世纪90年代以来，我国对出版社实行非常严格的总量控制，原则上不审批新的出版社，这虽然使我国大部分出版社能够长期维持较高的利润水平，但却导致整个出版业市场化进程的缓慢和资源配置的低效率。

第三，价格规制随意性大。我国现行的自然垄断行业价格由政府规制机构直接制定或批准，以被规制企业上报的成本和主管部门提出的调价方法为依据，缺乏科学的成本预测及复合方法，也无明确的量化的效率提高标准可循，更无合理的产业利润率标准或投资回报率标准。作为价格规制机构的物价部门无法控制与价格变动相关的因素，也不参与市场进入、需求管理及运作成本的监控，形成了与被规制企业间信息严重不对称的局面，致使定价结果的科学性受到影响，定价随意性大［5］。某些文化产业规制部门还时常以规范和整顿市场秩序为由，操纵市场价格，为本部门垄断企业牟取高额利润。

第四，规制程序上缺乏必要的互动和参与。就政府规制程序而言，目前大部分公民、社会团体均无法实际参与重要政策的制定过程。尽管行政程序规则通常要求在实施政策前进行深入细致的听证，但对于政策最初制定过程中的对质或参与，实际提供的机会很少，按照非正式程序制定重要规制决策的做法极其普遍而且令人无法信任［11］。

2.4 规制成本过高

现阶段我国文化产业政府规制机构制定和执行规制政策的运作过程，总体而言是高成本、低效率，没有实现文化资源配置的帕累托最优，造成社会资源的巨大浪费。

第一，规制费用上升过快，浪费严重。政府规制的成本包括立法成本和司法成本、旧制度的终结成本以及被规制企业承担的成本，其综合性成本相当高昂。由于文化产业政府规制范围越来越广，规制项目越来越细，规制机构的数量和规模越来越大，各种行政支出和规制费用也快速上升。而社会转型期“缺位”、“错位”、“越位”并存的不规范性规制，不仅因规制手续越来越繁琐而加重企业负担，而且造成设租、寻租活动中社会资源的巨大浪费。

第二，规制机构之间的协调成本居高不下。由于规制体制上的条块分割，从中央到地方几乎所有政府机关都拥有一定的文化产业规制权力，而且对同一生产经营行为的规制往往涉及多个政府机构，规制目标的差异和部门利益的争夺使规制决策和执行过程中各规制机构之间的协调和整合成本居高不下。

第三，缺乏提高规制效率的有效机制。一方面，文化产业规制机构工作的垄断性和任务的复杂性，使承担制约任务和执行管理预算职能的部门和人员无法确切了解其真实的成本，进而使其不能准确评估自身的运行效率；另一方面，文化产业规制工作缺乏竞争和激励机制，导致规制部门和人员没有提高规制效率的外在压力和内在动力［12］。

2.5 规制权力缺乏制约

政府规制者本是社会公共利益的代表，但有些规制者的兴趣不是维护市场的公正，而是去设租。由于规制权力的存在，被规制者必然来寻租，从而形成权钱交易，使政府规制背离提高市场效率和增进社会福利的目的。对文化产业政府规制中的这类腐败和失灵，我国还缺乏有效的监督制约机制。

第一，规制权力的行使缺乏必要的监督机制。我国目前还没有建立起一套透明的行政决策和执行机制，公众对缺乏透明度的权力行使难以进行有效监督。缺乏监督制约的权力必然产生腐败。如果文化企业以法律武器对抗规制权力的滥用，则很可能导致“官司赢了，企业死了”的结果。在对规制权力既难以监督又无法抗拒的情况下，那些有条件的被规制企业往往不是采取努力提高产品和服务质量的方法去建立自己的市场信誉，而是以较低的成本去俘获规制者，最终使一些规制者和被规制者都变成了规制的既得利益者，他们共同损害消费者和社会公众的利益，从而与规制宗旨背道而驰［7］。

第二，规制政策制定权与执行权之间缺乏相互制约。我国的文化产业规制机构，一般都同时拥有规制政策的制定权和执行权，这必然使二者之间缺乏应有的相互制约作用，为规制者滥用自由裁量权，如有法不依、执法不严，或随心所欲干预市场，甚至人为设租、寻租等创造了条件，而不利于被规制者和消费者利益的保护。为便于以权谋私和推卸责任，有时规制机构还故意将规制政策制定得含糊不清，因为政策越模糊，执行政策的部门和个人的权力就越大，执法的随意性也就越大。实际上，在我国现阶段绝大多数文化产业规制政策中，对规制者本身的限制性规定几乎为空白。

第三，所有权与规制权的合一不利于公共利益的维护。我国政府既是国有企业的所有者，又是国有企业的规制者。作为企业所有者，它追求企业利益最大化；作为规制者，它又是社会公共利益的代表，对损害公共利益的行为应当进行限制和惩罚。由于规制权力与规制者经济利益相联系，当企业利益和公共利益发生矛盾时，规制者出于自身利益和部门利益的需要，往往成为企业利益的维护者，而漠视和损害公共利益。又由于公众无法对规制者进行有效的监督和问责，规制中的许多腐败、失灵和效率低下问题也难以被揭露、重视和改进。

3 我国文化产业政府规制职能的创新对策

按照现代市场经济的制度安排逻辑，当市场失灵（即市场机制不能实现资源有效配置）时，就通过政府规制来修正和弥补市场机制的内在缺陷，发挥规制统筹资源配置的优势；而当规制失灵（即政府规制不能提高市场效率和增进社会福利）时，就需要进行规制创新，纠正和克服政府规制体制、政策和手段中的种种弊端，调整和完善规制框架下政府、市场和社会的互动关系。规制创新“通过改善宏观经济的微观市场基础，追求长期持续的经济绩效，从而弥补宏观调控的弱点，发挥经济社会协调发展的长效机制作用”［14］。由于我国文化产业政府规制失灵还普遍存在，因此必须针对现行政府规制中存在的突出问题，创新和完善对文化产业的政府规制。

3.1 完善文化产业政府规制的法律体系

法律是规制治理的必要基础和重要手段，法律体系的健全与否直接决定着政府规制的合理性和有效性。文化产业政府规制职能的创新应遵循立法先行的原则，依法推进规制变革和实施规制行为。必须尽快完善我国文化产业政府规制的法律体系，将规制的制定、执行、监督和纠错都纳入法治化管理和运行的轨道，使规制具有坚实可靠的法律依据和规范合理的实施程序，切实解决我国文化产业规制法制建设明显滞后的问题。

文化产业规制立法要以宪法、相应的上位法和被规制对象实际状况为依据，以弥补市场失灵、维护公共利益为目的，对市场经济条件下文化产业政府规制的原则、对象、内容、范围、方式、程序及规制机构的职能和权限等作出明确具体的规定。要坚持文化资源开发与保护并重的原则，抓紧研究制定文化产业基本法和专门法，细化相关法律条文，并配以更为严格、详尽的技术标准，构建与国际规则和国际惯例相衔接的系统规范的法律法规群体，加大对文化市场违法行为的惩处力度，增强法律的严密性和可操作性。规制立法要切实贯彻民主原则，增强透明度，经过深入调研和听证，广泛征求社会各界意见，尤其要强化利益相关者的立法参与，平衡各方利益关系，克服行业保护倾向和地方保护主义。要完善文化产业政府规制目标体系，改变重保障、轻促进的法制功能倾向，充分体现助文、扶文、兴文的立法精神，制定全国统一的文化产业促进法，将已被实践证明行之有效的各种促进性文化产业政策措施（如政府直接投资扶持、税收扶持、信贷扶持、奖励扶持等）予以统一化、规范化、条文化、法律化。尤其要通过立法放宽各类文化市场准入，扩大投资主体范围和经营范围，加大对文化产业的税收优惠，降低投资成本和风险，提高投资回报率，并且对不同所有制形式的文化企业一视同仁，彻底破除规制政策上的歧视性。要明确界定文化产业政府规制机构与其他行政机构之间的关系，构建公正合理的规制权力授予、行使、约束、监督和惩罚机制，以制度化、程序化保证规制行为的规范有效；尽量缩小政府规制行为的自由裁量权，增强规制的可预测性，防止规制机构滥用职权，解决规制机构权力过大的问题；健全市场主体的利益表达机制和权利保障机制，切实保护被规制者和消费者的合法权益。只有针对规制权力、市场经济和文化产业的特点和现状加强规制立法，才能真正从法律层面上解决文化产业政府规制中存在的角色错位、职责越位和管理缺位问题，将依法规制落到实处。

3.2 健全文化产业政府规制的行为主体

规制行为主体的状况，直接决定着规制的水平。要完善我国文化产业政府规制职能，必须健全其行为主体。

第一，设立相对独立的综合性规制机构。应当在科学定位政府文化职能的基础上，组建相对独立、权威、透明、公正、高效、可问责的综合性文化产业政府规制机构。为此，一方面，在各类文化产业的政府规制中，都要通过深入转换政府职能和文化企业的公司制改造真正实现政企分开，割断规制机构与被规制企业之间的利益关系，从财政上保证规制机构有充足的活动经费，降低规制俘获的可能性；另一方面，把宏观调控与微观规制职能分开，并对规制职能进行合理分类和界定的基础上，将规制权力尽可能集中，设立主要由政府部门专业人士组成的利益中性的具有相对独立地位的综合性文化产业规制机构，实行统一执法，以解决规制主体机构重叠、职能交叉、权力分散、多头管理等问题，做到职责明确和责任到位，防止和避免规制机构的自我膨胀。

第二，构建多元化的规制主体体系。单纯依靠政府行政机关对文化产业进行规制，已不能适应现代社会治理和文化产业发展的需要。为提高规制的有效性，应打破政府独家规制的局面，将部分规制职能由政府行政机关转移到行业协会和中介机构，逐步实现规制主体的社会化、多元化，形成以政府为主导、非政府组织积极参与的新的文化产业规制主体体系。同时，要合理安排各规制主体间的权责分工，根据实际情况确定哪些规制职能由中央政府在全国范围统一履行，哪些下放给地方政府；哪些规制职能由行政机关保留，哪些交给其他社会组织［15］。

第三，分设内容与载体规制机构。应当顺应产业融合的态势，借鉴发达国家的做法，针对文化产业核心层、外围层和相关层的不同属性和特点，实施文化产业内容与载体的分离规制，在载体（传输平台或网络）方面建立融合的规制框架，放松准入，促进竞争，而对内容的规制则重在维护意识形态的安全，从而在文化产业发展与意识形态安全之间求得新的均衡。按照这样的改革思路，分设文化产业内容与载体规制机构，逐步理顺和规范两者的体系、职能和相互关系。同时，将文化产业的市场准入与市场监管职能适当分离，使审批与监管之间既彼此支持、配合，又相互制约、监督，以防止腐败行为的发生，促进公平、公正的市场环境的形成。

3.3 构建适度型文化产业政府规制模式

在我国当前的社会转型时期，政府管理微观经济和市场主体的规制政策和规制方法滞后于市场经济的发展要求，文化产业同时面对着计划经济时代“全面规制”、“过度规制”、“规制主宰”的遗留影响和市场经济带来的新问题（既包括由市场机制本身缺陷所造成的市场失灵，也包括由市场经济运行所需的配套制度、机制暂时缺失所造成的市场失灵），也就是“市场的失灵或半失灵，与规制的失灵或半失灵之间的交错耦合与循环反馈”［16］。因此，我国文化产业政府规制创新的总体目标模式应是松紧结合，构建“适度型”规制模式，逐步完善其整体结构和运行机制，从而既促进文化产业发展，又维护社会公共利益，实现公平与效率的统筹兼顾、动态平衡和协调推进。具体而言，主要包括以下两个方面相互结合的规制改革和创新：

第一，要放松和重构对文化产业的经济性规制。只有市场机制的充分发挥和完善，才能实现文化产业的帕累托最优。所以，必须培育市场主体，促进市场竞争，完善市场进入和退出机制，打破条块分割的市场格局，建立统一开放的市场体系，确立和强化市场在文化资源配置中的基础性作用，为文化企业业务创新营造良好的外部环境。凡是可以引入竞争机制的行业，都应当坚决放松乃至取消阻碍有效竞争的规制措施；凡是市场、企业和社会能够解决的问题，政府都不应当实行规制。对于那些政府确应有所管理但不必审批的事项，就要转变管理方式，如降为核准或备案，并尽量充实政府的引导、监督、咨询及其他服务职能。同时，应当结合政府职能创新和国有企业改革，遵循市场经济的逻辑，在存在严重自然垄断和信息不对称的行业和环节重构经济性规制（尤其是准入规制和价格规制），根据不同业务领域的特点实施分类规制，简化程序，规范行为，并在扩大开放的基础上探索和总结新的规制经验，不断优化规制政策。其目的在于找到政府规制与市场调节的最优组合，从而既克服市场失灵又克服政府失灵，使不同市场主体的利益关系趋向均衡。

第二，要强化和完善对文化产业的社会性规制。当前，文化市场上盗版、假冒、仿造、假新闻、有偿新闻、虚假广告、虚假信息、暴力色情、垃圾短信等的盛行和泛滥，以及资源的破坏和环境的污染，突显了社会性规制的不得力，成为政府亟待解决的公共问题。因此，政府应当着力加强对知识产权保护、文化资源保护、消费者权益保护及文化产品和服务的内容、质量等方面的规制，促使文化产业经济效益与社会效益相互协调、相互促进。应当制定和落实各类知识产权保护和文化资源保护的具体要求和下限规定，加大对侵犯知识产权、破坏文化资源行为的处罚力度。应当加强对文化产品的内容审查，遏制低俗、恶搞倾向的蔓延，加大对制造和传播暴力、色情、恐怖、赌博、吸毒、教唆犯罪及危害社会公德等内容和信息的打击力度，通过建立和完善科学规范的分类分级内容管理制度和体系，切实减少不良文化对社会公众尤其是未成年人的伤害。为有效强化和细化政府对文化产业的社会性规制，在具体的规制环节上，也要改变传统的被动检查工作模式，坚持主动预防、关口前移的原则，逐步实现从源头开始的全过程监控，以尽可能地避免危害结果的发生［15］。3.4 提高文化产业政府规制的质量和效率

目前，应主要从以下两个方面提高我国文化产业政府规制的质量和效率：

第一，要在文化产业政府规制中引入成本—收益分析。文化产业政府规制涉及诸多方面的社会利益调整和福利得失，其综合性社会效益往往无法直观确定，因此，规制政策，尤其是具有重要影响的规制政策的出台，都应当事先进行成本—收益分析。但我国文化产业规制政策的制定向来缺乏这种分析，因此，虽然立法成本较低，但执法和守法的成本却很高昂，从而导致产业效率和社会福利的巨大损失。所以，应尽快构建综合性的文化产业政府规制成本—收益指标体系和规制绩效评估体系，切实将成本—收益分析纳入规制政策制定过程并使之程序化、规范化，对规制政策带来的或可能带来的正面效应和负面影响进行系统评估，以此作为规制政策制定和调整的科学依据，从而逐步降低规制成本，提高规制效益。预期综合性社会收益大于成本应当是规制设立的前提，如果评估结果表明成本大于收益，该项规制就不应当制定和实施。

第二，要转变文化产业政府规制方式，推广运用激励性规制。规制方式直接影响规制绩效。总体而言，我国传统的文化产业政府规制方式成本高，效率低，收益差。因此，应当创新规制方式，更多地采用激励性规制手段。所谓激励性规制，就是利用市场化规制工具，为被规制者提供选择和行动的机会，引导、激励被规制者主动服从规制要求，从而实现规制目标［17］。在经济性规制领域，针对现实中的信息不对称问题和合谋现象（规制者被收买），应当结合行业特点积极引入和综合运用提高文化企业激励水平的规制措施，以取代或补充传统规制方式，从而改善规制效果。如采用最高限价规制和社会契约规制可以诱导企业提高经营效率，采用特许投标规制和区域间竞争规制可以给予企业以竞争刺激等。在社会性规制领域，政府可以通过税收、补贴等市场化规制工具，降低或提高从事某种特定活动的成本，以鼓励被规制者作出政府所希望的行为或避免出现不合理的行为。尤其是在保护文化资源、优化文化环境等方面，有必要加大市场化规制工具的运用范围和力度，综合运用强制性规制方法和激励性规制方法，增强文化企业服从规制的责任感和主动性，以确保政府规制政策目标的如期实现［15］。

3.5 实现对规制者的有效规制

政府规制权是集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身的混合体，是一种更能突显强制性、权威性的特殊权力。因此，要根治政府规制失灵，防止和纠正规制机构不作为和乱作为，就必须强化对规制者的规制，构建一套促使规制者以资源最优配置和社会福利最大化为规制目标和行为准则的规范体系。规制创新的最终归结点就在于有效约束政府，保证其处于中立地位。而要实现对文化产业规制者的有效规制，除了前文论及的完善政府规制的法律体系、赋予规制机构以独立性、将规制严格限定在市场失灵范围并遵循成本—收益原则等对策以外，还应当采取以下针对性措施：

第一，建立对规制者规制的机构。为使规制机构公开、公正、高效地处理规制事务，需要专门的机构去监督和评估。因此，建立对文化产业规制者实行规制的机构，审查规制裁量权的运用和规制程序的执行，实施规制决策失误问责和执行过错追究，以之对作为“法定垄断者”的规制者滥用权力加以限制，监视其是否按照社会福利最大化的要求去行动，促使其自觉遵守“法无授权即禁止”的公权力约束原则，是十分必要的。

第二，规制部门要健全信息公开披露制度。暗箱操作是我国政府行政管理的一大弊端。信息不对称是永远存在的，但不能过度，要保证法定的、必需的信息的正常披露和传阅。文化产业政府规制部门应从高效便民的原则出发，公开所有业务活动，全盘公布影响决策的有关信息，并在实际决策公布前，提前预示该决策可能实施，接受监督，以避免同利益集团或政府官员达成私下协议。

第三，借鉴发达国家的相关约束方法。从20世纪80年代起，许多发达国家的国会和政府试图对规制机构本身加以约束，主要的做法有：限制政府规制机构无效的或潜在有害的规章的数量；精简规制机构数量；强调政府规制的公众参与，尤其是专家参与；制定政府规制的预算等［18］。我们可以结合中国的国情，借鉴这些具体做法，强化对文化产业政府规制机构的立法、行政约束机制。

第四，加强对政府规制的社会监督。对文化产业政府规制的社会监督主要是文化企业、行业协会、新闻媒体及其他社会组织和个人，通过各种渠道，以多种形式，对规制者越权、不作为、滥用权力、执行不公、程序瑕疵、腐败等侵犯被规制者合法权益、损害社会公共利益的行为所进行的监督。各种社会监督力量相互联系，相互影响，形成一个社会监督体系。社会监督以监督主体的广泛性为特征。由于文化产业政府规制的范围十分广泛，仅靠法律监督、行政监督难以达到理想的监督效果，这就决定了对文化产业政府规制来说，社会监督具有特别重要的作用［15］。参考文献：

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［5］黄建军．论转轨时期中国政府规制体制改革及政策选择［J］．商业研究，2006，（3）：130-133．

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［7］张秉福．政府社会性管制与和谐社会构建［J］．财经科学，2008，（9）：63-70．

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［9］杨吉华．简析中国文化产业政策存在的问题与不足［J］．武汉职业技术学院学报，2007，（3）：41-44．

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［11］王洁．试论和谐社会构建背景下的政府监管体系创新［J］．广东青年干部学院学报，2010，（4）：44-48．

［12］沈春光．和谐社会建设中的政府规制问题探讨［J］．中国特色社会主义研究，2007，（3）：37-42．

［13］刘文娟．透视新形势下中国的政府管制改革［J］．经济研究导刊，2010，（18）：208-209．

［14］张红凤，杨慧．政府微观规制理论及实践［N］．光明日报，2011-4-22（11）．

［15］