进城务工农民子女义务教育问题初探:新制度主义的视角

徐西光

摘要：随着我国城市化进程不断加快，进城务工农民子女义务教育问题日益突出。从制度的视角来探究进城务工农民子女义务教育问题的症结可以发现城乡分割的二元户籍制度是问题的根本原因，而义务教育管理体制不顺、义务教育政策制定中公平理念贯彻不够以及政策执行乏力也是造成目前进城务工农民子女义务教育困境的重要原因。为此，必须加强相关制度变革和创新，主要是加快推进户籍制度改革、变革义务教育管理体制、健全义务教育行政问责制度等。

关键词：进城务工农民子女；义务教育：问题：制度

中图分类号：G522.3文献标识码：A文章编号：1004－0544(2012)04－0171－04

自20世纪80年代以来，随着中国工业化和城市化进程的加快，大量农村剩余劳动力进入城市就业。2009年进城务工农民已经达到22978万人，占农村人口总数的四分之一左右。其中外出的进城务工农民达到14533万人，举家外出的进城务工农民达到2966万人，而随着父母进入城市的6－14岁的义务教育适龄儿童约有700万。大量的进城务工农民进入城市就业，在创造财富推动社会进步的同时也带来了诸多问题，其中他们子女的义务教育问题尤为突出。虽然我国的义务教育已经走过了二十多个年头，但是进城务工农民子女的义务教育问题却依然形势严峻。

一、进城务工农民子女义务教育之困

进城务工农民子女义务教育问题是当前我国义务教育领域的难点。进城务工农民子女教育问题在上世纪80年代末就已经出现，但由于当时进城务工农民往往单身进城务工，少有举家迁徙的情况，该问题还并不突出。至20世纪90年代中期，举家进城务工人员增多，其子女的义务教育问题开始凸显。国家曾出台多项政策试图解决进城务工农民子女的义务教育问题。例如：1996年国家教委下发《城镇流动人口中的适龄儿童少年就学办法(试行)》、1998年国家教委和公安部联合颁发了《流动人口儿童、少年就学暂时办法》、2001年国务院下发了《关于教育改革与发展的决定》、2003年国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等，但这些政策未能做到标本兼治，未能彻底破除进城务工农民子女义务教育的困境。

当前，进城务工农民子女在城市中的失学率、晚入学率仍然很高。2009年，根据一项在北京、深圳、武汉、成都等九个大城市对12000名流动儿童监护人和7800个儿童的调查显示，3－6岁进城务工农民子女入托的比例为60.7％，低于城市户籍的儿童入托率；6周岁进城务工农民子女汇总有46.9％没有入学接受教育；超龄入学的现象也非常严重，有20％的9周岁的孩子还只上小学一、二年级，13周岁、14周岁还在小学就读的占相应流动少年的31％和10％；在失学的12－14周岁的少年中有60％的已经开始工作。虽然这个数据统计有一定局限性。但仍能说明问题的严重性。进城务工农民一般居住在城郊或者城中村，环境恶劣，治安混乱，他们早出晚归没有时间照顾子女，没有条件送入学校的适龄儿童往往被送到地下工厂里做童工，干着不符年龄的高强度工作，承受着他们那个年龄段本不应该承受的压力。有条件入学的，由于父母工作不稳定，流动性大，他们不得不随着父母工作的变动变换学校。不稳定的学习环境和氛围，致使他们随时可能失学。进城务工农民子女这种失学或者晚入学现象在不同的大城市普遍存在，其原因深重且盘根错节难以根治，但其带来的长远的社会负面影响实在令人堪忧。

跟失学率和晚入学率相关联的一个重要因素是进城务工农民子女的入学渠道受限。进城务工农民子女即使可以进入城市公办学校就读，但由于城市教育资源的有限性使得各个城市或明或暗设置了一些入校的门槛，加大了读书的成本，而这种教育成本的高昂对于其收入不高的父母来说实在是难以承担。进城务工农民一旦无力承担其子女的高昂教育付出，则其子女可能被迫转学甚至面临失学的命运。那些没有条件进入城市公办学校读书的进城务工农民子女，往往被父母退而求其次送到私人创办的专门接收进城务工农民子女的进城务工农民子弟学校，这类学校被人戏称为“棚户学校”。从严格意义上来讲，它们根本不能称之为学校，因为他们连基本的办学条件都不具备，充其量只能算作“民间自发办学点”。这些学校规模一般很小，学生从十几人到上百人不等；办学经费有限，主要来源于学生的学费：软件硬件设施落后甚至不合格。由于学生数量较少，经费少，其聘任的教师的素质普遍不高，很多人没有教师从业资格证：对他们而言，进入进城务工农民子弟学校从教往往是权宜之计，一旦有机会便会另谋高就，致使教学质量难以保证。此外，进城务工农民平时没有时间照顾孩子的饮食，一般让其子女在学校食堂就餐。但这些食堂饭菜质量普遍低劣，而孩子正处于长身体发育的阶段，容易导致营养不良。即使这样。这些进城务工农民子弟学校也是很多进城务工农民子女入学的最好选择。然而，部分城市近年来以整治环境、违规办学等理由取缔甚至强制拆除这些学校，使得在其中读书的农民工子女被迫转学甚至面临失学的窘境。

除了那些随父母进城的进城务工农民子女外，还有很多留在农村由老人抚养或寄人篱下的留守儿童，这部分进城务工农民子女同样面临着严峻的问题。一方面，由于父母长期不在身边，容易造成情感缺失，缺少健全的关爱和良好的交流沟通，使得他们性格柔弱内向、自卑、有逆反心理，甚至对父母抱有怨恨。平时生活学习上存在困难或者挫折不能从父母那里找到情感的支持，出现的差错不能及时的得到引导、纠正，所以极其容易出现心理问题。另一方面，由于这些进城务工农民子女在留守期间一般由年迈的祖父母或者外祖父母抚养，而老人们文化水平相对低下，没有能力辅导孩子学习，重养轻教，致使孩子学习得不到有效的督促和引导。而且大部分留守儿童在学习上自律性差，没有良好的学习习惯，导致他们学习成绩一般较差。由于缺少有效的监管和教育，留守儿童往往不能分清好坏是非，经常说谎，爱说脏话，不服管教，极其容易受到社会不良思想的影响，走上歧路，甚至走上犯罪的道路。

此外，家庭教育对于孩子的成长是不可或缺的。它影响着孩子的性格、智力、自我观念、学习成就感等很多方面。如果父母参与家庭教育越多，能够给予子女鼓励和肯定的机会也就越多，子女的成长也就越健康。如果缺乏家庭教育，单靠学校教育，学生的发展是否能够健全令人怀疑。由于进城务工农民的特殊生存状态和生活方式。加上文化素质普遍不高，经济条件普遍不好，社会地位普遍低下，他们在子女家庭教育方面存在诸多的不足和缺陷。例如，在家庭教育方面往往重言传而轻身教。他们在日常生活中往往对子女提出各种要求，而自己却不能很好的遵守履行，难以让孩子信服；平时以命令的方式教育子女居多，鼓励少，批评多，效果往往适得其反，收效甚微；由于文化水平不高，辅导孩子学业心有余而力不足，不能解决孩子学业上的疑难：由

于收入较低，没有能力为孩子购买课外读物，孩子的知识储备相对较少；早出晚归，疏于与孩子的沟通，而处于青春期发育的孩子心理正在成长健全，很容易被误导。家庭教育方面的不足和缺陷进一步加剧了进城务工农民子女义务教育阶段问题的严重性。

二、进城务工农民子女义务教育问题的形成机理

进城务工农民在城市各阶层中属于弱势群体，其子女在城市还没有获得一个完整的公平的义务教育环境，问题的背后隐藏着深刻的社会制度原因。彼得·豪尔(Peter A.Hall)认为，“制度，包括所有那些在经济生活和政治组织中的各种各样的机构部门中构成个人之间的关系的正式规则、默认的程序和实际运作的标准”。制度是主要应由政府供给的重要公共物品之一。我国九年制义务教育的贯彻落实需要建立起完善的制度支撑体系，而目前制度不足和制度缺失是一个必须予以高度关注的问题。

城乡分割的二元户籍制度可以说是造成上述诸多问题的根本原因。在城市里，导致进城务工农民子女受教育不平等的直接原因就是没有流入地城市的户籍。自1958年《户籍管理条例》颁布以来，城市与农村被人为地二元分割开来：公民被分成城镇户口与农村户口两大身份不同、待遇不同的利益群体。这样“农民”由原来的职业概念变成了一种身份界定，农民不能随意流动，更无法享受城里的各种资源和福利待遇。1979年以后，户籍制度对人口流动的限制减弱，农民得以进入城市，而且数量庞大，但是他们的户口还是在农村，因此他们的子女不管是随着父母进入城市的，还是在城市出生的，他们的户口也还是在农村。义务教育法规定义务教育应由户籍所在地负责。因此，义务教育这项由相关法律和制度保障的公共产品，成为各地政府只能提供给当地户籍居民的公共产品。而进城务工农民子女在随父母流转的过程中，他们的义务教育经费并没有随之流转，因此进城务工农民子女的义务教育也就得不到平等对待。被排斥在城市和乡村的体制之外，被迫只能寻求市场化的方式来解决一进城务工农民子弟学校。

其次，义务教育管理体制过于分权和责任下移。自1985年以来，我国的义务教育体制经过三次改革：即“地方负责，分级管理”——“在国务院领导下，地方负责，分级管理”——“在国务院领导下，地方负责，分级管理，以县为主”，但始终没有离开“分级管理，地方负责”这一原则。2006年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》第七条明确规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这必然导致了在义务教育领域地方政府承担的事权相对过大，而中央政府所承担的事权相对较小的局面。同时由于各地经济发展的不平衡，在义务教育领域也必然出现了地区间的不平衡，东部发达地区义务教育发展较好，而西部落后地区由于财政原因对义务教育的投入较易出现不足。

再次，义务教育有关政策的制定公平性不足。美国著名政治学者戴维·伊斯顿指出：“公共政策就是对全社会的价值做权威性的分配。”由此，可以说义务教育政策是对义务教育资源的权威性分配。义务教育属于公共产品，利国利民，所以有关义务教育的各项政策的制定应该体现出应有的公共性，在教育资源分配上应该贯彻公平原则，并向弱势群体倾斜。美国政治学家罗尔斯主张，作为公平的正义就是所有的社会基本价值都要平等地分配，除非其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。从资源配置角度讲，教育公平的实质就是政府作为资源配置的主体应该对全国范围内的教育资源进行统筹规划，合理配置，大致确保各阶层受教育群体和个体的受教育权利相对平等。针对弱势群体，国家应该遵循将公共教育资源从富裕流向贫困的原则，也就是说公共教育资源应向处境不利的儿童倾斜，这是公平观在义务教育上的体现。当前进城务工农民子女义务教育权利的保障需要相应法律法规支撑，但目前的现实是有些应有的法律法规或政策却存在缺失或空白。

此外，已有的相关教育政策未能有效执行。1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》第48条明确规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。”这是为落实教育优先发展战略，在广泛参照国际经验的基础上，根据我国国情而提出的一项重要目标。以政府的财政性教育经费支出占GNP的比例指标为例，在1991年，世界各国的平均水平为5.1％，其中发达国家为5.3％，发展中国家为4.1％。可以说，4％的目标只不过反映了我国教育事业的发展对政府教育投入规模的最低限度的要求。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第54条也规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。”令国人遗憾的是，“从2000年到2009年10年间，以4％的比例为目标，则国家财政性教育经费支出10年累计欠账已达16843亿元。2002年到2003年间，经费投入甚至还出现了0.06％的倒退。截至2009年，国家财政性教育支出12231.09亿元，占国民生产总值的3.59％。”2003年国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业进城务工农民子女义务教育工作的意见》明确规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。”但由于各流入地政府财政预算难以保障，公办学校接纳能力有限，该项政策在执行中较难落实。

三、解决进城务工农民子女义务教育问题的路径选择

新制度主义认为，制度不仅回应其据以产生的环境，而且也可以创造新环境。义务教育相关制度改革是一个制度变迁的过程。制度变迁主要有诱致性变迁和强制性变迁两种类型，“诱致性变迁指的是现行产权安排的变更或替代以及产权安排的创新，由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性变迁指的是国家强制和法律引入和实行。从制度变迁的视角来看，政府是义务教育新制度的供给者，通过设定和完善一系列符合经济社会发展需要的规则来完成义务教育制度变迁。当前我国现有的义务教育相关制度安排还不完善，甚至不科学：许多必要和重要的制度尚未建立起来，如义务教育绩效评价机制、义务教育责任追究机制；义务教育相关制度创新不足，导致有关政府部门或官员在贯彻落实义务教育过程中责任心不足和对其责任追究乏力。面对当今进城务工农民子女义务教育存在的各种问题，亟需调整义务教育相关制度，进行强制性制度变迁，加快制度创新。

推进户籍制度改革是解决义务教育不公的根本。教育公平是社会公平的重要基础，我国有关法律规定了公民接

受公平义务教育的权利。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”上述法律条款的规定体现了义务教育要实行公平优先的原则。实现义务教育公平包括教育机会公平、教育权利公平、教育过程公平、教育目标公平、教育政策公平、教育条件公平。然而，户籍制度却挑战了上述法律所规定的义务教育公平原则。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》的出台以法规形式限制农村户口迁往城镇，标志着中国户籍登记管理法制化、制度化的开始。户籍制度将公民分为农业和非农业两种户籍类别，不同经济类别的会拥有不同的待遇，享受不同的权益分配。在教育领域，国家投资建立城市教育设施。而农村教育设施多为农民自己投资建设，城市教育的数量和质量远比农村优越。20世纪末，户籍制度改革的进度和力度开始加大，但时至今日，户籍权益化政策的改革仍远未到位。今天的户籍依然配置有一些不同的权益。城乡户籍在义务教育方面依然存在巨大差别。有的地方户籍制度改革最大的阻力就来自教育部门，因为学校教育经费不足，向外籍人口多收费的做法在全国十分普遍，即使在教育经费并不短缺的特大城市也在高额收取赞助费或者借读费。当前户籍制度改革的中心应是转化优化其功能，取消其不合理的附加功能，加快户籍平等化和户籍非权益化改革，最终实现户籍权益的平等。

其次，加快义务教育体制改革是当前解决进城务工农民子女义务教育问题的优选项。义务教育体制改革的目的在于使政府不断以新的适应经济社会发展需要的制度框架来发展义务教育，为适龄儿童和少年提供适时的优质的教育服务。当前我国城乡、区域义务教育发展还很不平衡，亟需深化义务教育管理体制改革，提高义务教育服务水平，明确各级政府责任，改变当前以地方政府负责为主为中央政府负责为主，尤其是在经费投入机制方面。义务教育是一项全国性公共产品，中央政府有责任缩小义务教育区域和城乡差异，保障义务教育均衡发展和扶持困难群体。为此，资源分配上，中央政府必须合理配置义务教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。在当前“分级负责、地方为主”的体制下，有些地方政府在资源有限的情况下，难以切实保障义务教育政策的全面贯彻执行，从而也就难以实现区域和城乡间义务教育公平。只有在国家层面上改革财政投入机制，明确国家对义务教育的主要责任。变省级政府财政统筹为中央政府财政统筹，才能切实保证“财政资金优先保障教育投入”得到全面贯彻落实。

为筹集足够资金发展义务教育，需要不断拓宽筹资渠道。与福利事业和体育事业一样，义务教育事业同样属于公益事业。目前，国家通过发行福利彩票和体育彩票，解决了福利事业、体育事业发展所需的部分资金问题。因此，现在同样可以发行义务教育彩票以弥补财政的不足。义务教育的公共物品属性决定了义务教育需要全社会支持，发行教育彩票能唤起社会对教育的关注和重视，行成良好的重教尊教的氛围。发行义务教育彩票能够集中大批社会闲散资金用于义务教育，与其他经费来源渠道相比具有较多优势。例如，与调整税收政策相比，带来的社会经济影响很小。与希望工程、春蕾计划等社会募捐集资方式相比，更稳定、更有力。此外，发行义务教育彩票符合现行义务教育政策和有关法律、法规的规定，而国外已有的发行教育彩票的成功经验也可为我国发行教育彩票提供了借鉴，并且我国体育彩票和福利彩票发行的实践为发行义务教育彩票准备了条件。义务教育彩票所筹资金除支付成本和中奖奖金外，一律用作义务教育经费。此外，还可以通过开征义务教育税、增加教育费附加等方式筹集义务教育专项资金。

最后，健全义务教育行政问责制度是解决进城务工农民子女义务教育问题的保障。建构义务教育行政问责制是基于民主授权关系和社会基准价值所形成的对政府及其官员行为的制度规范和道德规范之必然要求。一个有公信力和有效率的现代政府应当而且必须是有责任性并可问责的政府。马奇和奥尔森(March&Olsen)指出，“政治制度不仅回应其据以产生的环境，而且也创造了环境。……制度创造环境的特征是把其作用的政治结果区分为三个方面的主要功能：即在政治行为者中对选择意向[利益]的分配，对资源[权力]的分配，和以游戏规则[制度]对政治行为者进行约束。……这就是说，选择意向在社会中形成并通过社会化的方式传播，政治资源通过一些主要的社会程序在政治行为者中分配，而游戏规则或是稳定的或是通过革命性的干预获得改变并对原来的政治活动产生影响。”人们需要明晰和有效的制度来对政府及其机构的权力结构，权力运行机制和权责关系予以规制，并且以明确的制度来确保其规制得以实施。解决进城务工农民子女义务教育问题无疑必需有问责制度以保障有关义务教育的各项政策得以实行和遵守。若没有义务教育行政问责制，所有相关的义务教育政策都是形同虚设。健全义务教育问责制度的同时，需要建立制度化的义务教育绩效评估机制，即对政府的义务教育活动进行定期评估，以起到三个方面的作用：纠正各种执行不畅、扭曲等现象；为义务教育相关政策的调整、终止提供依据：对相关失误追究责任。

当前，“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”不应仅停留在宣传层面。而应全面推进到贯彻落实层面。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》指出，教育公平的主要责任在政府。因此，政府责任的具体体现以及如何负责需要进行细化，需要不断完善义务教育行政问责制，明确相应责任。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年1》规定的国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例在2012年达到4％该如何保障贯彻落实?现实生活中的政府部门，由于某些因素的影响和制约，常常不能如客观经济社会生活所要求的那样，保证对教育的必要投入，有时甚至不能满足对政府教育投入规模的“下限”要求。针对进城务工农民随迁子女义务教育问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》规定：“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。”但是如何保证落实，国家应随后出台政策将原则性规定细化为具体责任，如果进城务工人员随迁子女不能平等接受义务教育应该向谁问责?如何问责?

责任编辑王友海