行政事业性国有资产管理:保值增值与路径选择

宋军发 郭敏

［摘要］ 本文通过对中国行政事业单位国有资产管理实践存在问题的总结反思，发现关键之处在于没有明确的主体来对行政事业性国有资产进行分类管理，致使产权模糊、管理目标交错。同时，法律制度建设相对落后，缺少良好的外部监督机制也使得行政事业性国有资产管理不够有效。针对这些问题，本文从重置产权主体、完善监督、进行全过程管理3个方面给出了相应的建议。

［关键词］ 行政事业单位；国有资产；保值增值

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 04. 006

［中图分类号］F123.7［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）04- 0011- 02

1行政事业性国有资产概述

行政事业单位的国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等，其范围包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。这些国有资产广泛分布在维护国家安全、进行社会管理以及服务公众的党政机关、事业单位、政府驻外机构、部队、社团及其他非政府组织。据有关单位测算，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的1/3，到２０１０年底，我国行政事业单位国有资产总量已突破１０万亿元，预计我国行政事业单位国有资产的比重将会超过企业经营的国有资产。

2行政事业单位国有资产管理中的问题

2.1 行政事业单位国有资产管理主体模糊

自国家开始重视国有资产管理以来，伴随着行政改革，先后有国家国有资产管理局（１９８８）、国务院机关事务管理局（１９９１）、财政部担当过行政事业性国有资产的管理主体。２００３年３月，将企业国有资产划给新成立的国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）进行监督管理，而行政事业性国有资产仍由财政部管理。应该说，行政事业性国有资产的产权归属是单一的、完整的，但在实践中，产权却是模糊的。模糊的产权直接导致了管理主体的责、权、利不清晰，行政事业性国有资产要么就是没有明确的主体来承担这些系统的国有资产管理，要么就是主体太多，出现多头管理，混乱不清的局面。特别是在非经营性资产转经营性资产以后，出现了所有权虚置，出资方和经营方却并未严格按照法律程序确立彼此的法律关系和权利义务，致使资产归属不清、产权虚置、管理缺位。

实践中，广西南宁威宁资产经营有限责任公司的市场化管理模式是目前国内行政事业单位国有资产管理比较成功的。但是，威宁归口南宁市国资委管理，而事实上，行政事业性国有资产目前是由财政部实行分级管理的，国资委只承担企业经营性国有资产的监督管理。如此看来，国资委有越位管理之嫌，但威宁公司的性质又是国有企业，国资委理应对其进行管理。如此背景下，国资委几乎拥有了全部的国有资产的监督管理权，这显然又违背了当初特设的本意。到底是以资产管理方财政部为威宁公司的主管方，还是以威宁的公司性质为管理依据，将威宁公司归口国资委主管，这是一个悬而未决的问题。

2.2 行政事业单位国有资产管理目标混乱

原则上说，行政事业单位国有资产属于非经营性国有资产。由于其配置领域的非生产性，使用目的的服务性，补偿、扩充的资金来源的非直接性特点，并不具有资产增值的特点。其管理目标侧重于确保资产的安全和完整，实现资产的有效利用，以最小的成本获取最大化的社会效益。但由于历史原因和“非转经”政策，我国行政事业单位形成了较大规模的经营性国有资产。这些国有资产作为资本金进入市场经济领域，从而具有商品的属性，表现为流动性和竞争性，自然其存在就有了资本性的要求——最大化资产收益，不断增值。

实践中，我国要么对行政事业性国有资产全盘实行公司化和市场化运作，要么就是完全依靠行政委托来进行管理，前者如“威宁模式”，而后者则是当前主要的管理方式。不同性质和用途的资产分别承担着不同的目标和任务，理应采用不同的管理方法。非经营性国有资产的管理目标就是以最小的成本最大化社会效益，而经营性国有资产就是要让其尽可能地保值增值，只有确定不同的管理目标，才能最大限度地提高资产的使用效率。

2.3 行政事业单位国有资产法制化进程缓慢

好的制度不一定带来好的结果，但不完善的制度一定会导致公平的缺失。要防止国有资产的流失，确保国有资产保值增值，必须要有规范、完善的法律制度为其保驾护航。目前，针对经营性国有资产管理的《企业国有资产法》已于２００９年施行，但行政事业单位内的经营性国有资产并不受本法约束。目前行政事业性国有资产主要由《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》进行规范，但两个办法规范的是非经营性国有资产，而对已存在的经营性国有资产的管理少有涉及。

实践中，检察机关在对许多“非转经”职务犯罪案件的调查中，发现了有关部门利用职权订立不平等合同，导致了国有资产的大量流失。但是却因为检察机关作为公益代表人的诉讼主体资格不明朗，所以无法向法院起诉要求确认合同无效，而只能以检察建议书的形式提醒有关单位注意或建议它们向法院起诉，但这种行为的效果不甚理想。这有责权关系不明的原因，更主要的还是我国目前尚未建立保护国有资产的公益诉讼机制。

2.4 行政事业单位公开、监督制度不健全

行政事业性国有资产属于全体人民，考虑到成本、效率和可行性，不可能全民参与管理，而只能委托国家，但由于国家的非实体性，进而委托政府来进行管理，而政府又必然会以行政命令要求相关部门进行管理，从而又产生了行政委托。

由于在行政事业性国有资产的管理中，委托代理链较长，利益相关方较多，不管是在资产预算、购置环节，还是在使用、处置过程，操作不透明已是不争的事实。如果没有严密的监督体系，暗箱操作现象将更加严重。根据相关法规和实践经验，为防止国有资产流失，在资产的配置、处置环节，引入了招标、拍卖等手段，但往往因为非对称信息下的内部人控制，参与者并不能有效地达到其目的，最后招标、拍卖也只是流于形式。

3行政事业单位国有资产管理的设想

3.1 明确管理目标，重置产权主体

成立一个专业机构以所有者身份来对行政事业性国有资产进行综合管理已是当务之急。只有明确产权，确定相关责任主体，才能对资产实行集中统一的管理。在执行上，可以将其中的非经营性资产交给新成立的机构依行政权力进行管理，而经营性资产可以交由国资委，由国资委授权进行市场化运作。重新组建行政事业性国有资产管理主体也有其理论依据。国有资产的管理，存在比较长的委托代理链条，这样便引入了更多的主体存在于国有资产周围，导致其高昂的代理成本和监管成本。

同时，国有资产的所有者代表、管理者、使用者之间还存在利益博弈。所有者代表可以选择激励或惩罚管理者以保证国有资产的有效管理；国有资产管理者则可以选择通过努力经营从而获得委托者承诺的报酬，同时管理者也可能选择被动消极的行为，除非他本人能够得到足够的补偿；使用者可能存在机会主义倾向，他可以选择爱护资产，也可以选择故意破坏这些资产从而得到更好资产替代。如果参与者增加，各方可以选择的策略就会更多。因此，只有尽可能减少委托代理主体，减少博弈参与者，才是最经济的做法。这样做并不会使相应国有资产的产权模糊，反而可能会更加清晰，同时还有利于防止官商一体、政企不分现象的出现，在源头上扼制腐败行为的产生。

3.2 建立全方位的监督机制

一是政府应该加强立法建设。我国应尽快建立《行政事业单位国有资产法》，从法的高度进行要求，并出台相关实施细则，促使全国各地管理行为统一，为这些系统国有资产管理的规范化、制度化与透明化提供法律保障，不断提高资产管理效率。

二是应该引入监督机制。为了防止行政事业单位国有资产管理中的渎职行为与腐败现象，许多国家都建立了严明的政府监督制度。如美国对使用政府财产的政府公司，设有国会听政会制度、公民监督制度和政府审计监督等三层监督制度。目前，我国只有内部监督（行政审计监督），而内部监督却存在一些不足之处，例如有关主管部门对下级单位督导主观性较大，对下属单位的国有资产管理情况和财政会计核算程序、制度等并不能有效地定期地全面地进行监督检查，也很少对下属单位规范国有资产管理的工作进行指导。在外部监督上，我国几乎是一片空白，这在一定程度上，不利于透明、公平的国有资产管理。因此，我国应该强化外部监督，充分发挥纪检、财政监察专员办、新闻媒体和人民群众等方面的作用，形成强大的监督合力和威慑力。

3.3 实行资产的全过程管理

实行资产的全过程管理就是行政事业单位国有资产的配置、使用、处置都应该由其主管机构施行跟踪管理。澳大利亚对资产进行全过程管理的办法最为成熟，该国的政府资产由财政部主管，财政部下设采购局、管理局、出售局，分别负责资产采购、管理和出售，构成了从形成到处置的管理链条。我国也应按此模式对行政事业单位的国有资产实行全过程管理，新成立的资产管理机构也可采取下设资产采购司、资产管理司和资产处置司。只有内部分工明确，才能对行政事业性国有资产进行高效专业管理。

资产采购司应该会同有关部门制定《资产配置标准》，并应根据发展、需要不断修改。这方面，海南省率先出台了《海南省省直行政单位国有资产配置标准》，但这样的标准应该是全国范围内的。资产管理司的主要任务是对现存资产进行日常管理维护及行政事业单位资产的预算工作。但成立后的首要工作是对各单位的国有资产进行清查，同时，使用现代技术为这些系统的国有资产进行身份标识，实行信息化管理。关于资产处置司，应严格按照《行政事业单位国有资产法》所确立的处置原则来进行。至于所得收入，国内目前收归财政部，这种做法是可取的。但是，资产处置司也应不断探讨收入的处理方式，非经营性国有资产的处置收入投入到社保基金的养老基金中去也是一个有益的选择路径。

4结语

行政事业性国有资产关系重大，对其管理必须分清重点，重新组建一个新的行政机构来对行政事业单位的国有资产进行管理乃是当务之急。只有管理主体明确，才能对行政事业性国有资产进行分类，进而导入风险收益对等机制，使责、权、利尽量统一。在此过程中，还要不断健全法规体系，建立监督机制，引入监督主体。只有在全方位的制衡中，才能在行政事业单位国有资产管理过程中，真正实现物尽其用。

主要参考文献

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