我国卷烟市场监管体系研究

李西平　林建东　孙录见

摘要： 目前，以政府为中心、以经济性监管和以强制为主的卷烟市场监管模式存在一定弊端，制约着监管效力和效能的发挥。建立和完善以行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的卷烟市场监管体系，实施政府主导、社会广泛参与的市场监管模式，应是完善我国卷烟市场监管体系的方向。

关键词： 卷烟市场监管； 监管体系； 监管模式

中图分类号： F203.9文献标识码：A文章编号： 1673-9973（2012）04-0044-03

党的十六届四中全会将“监管市场”作为我国建立社会主义市场经济体制背景下政府的一项重要职能，意味着政府要从以往对经济活动的深度介入中抽身退出，转向为市场经济良好运行提供各类条件。烟草作为一个特殊行业，鉴于其独特性，政府对其监管具有明显的行政垄断色彩，而行政垄断又会带来监管效力、效能的不足。笔者结合我国目前卷烟市场的监管现状，探讨卷烟市场监管体系如何创新与完善。

一、卷烟市场监管的理论依据及其目标

监管（regulation），又称管制，是指具有法律地位的、相对独立的管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。[1] 对被管制者进行监管，有不同的理论基础，主要有市场失灵理论、帕累托原则、公共利益理论、规制俘获理论、公共政策理论和公共选择理论等，其中市场失灵理论影响较大。该理论认为，对于古典经济学家所强调的构建完全竞争的自由市场和通过市场上自由、自愿的供需关系，使资源达到最佳配置，从而达到“帕累托最优”状态的假定，在现实世界中不可能达到。由于市场交易中并不能做到买卖双方都是价格的接受者，买卖双方并不一定具有完全的信息，以及各种资源并不能够自由地在不同企业、行业和地区间转移，因此，市场无法达到完全竞争的自由状态，也不可能使供需达到平衡与产生最合理的价格，因而市场失灵不可避免。由于市场失灵的存在既损害了效率，又破坏了公平，因此，需要由代表公共利益的政府通过强制性的政策、法规手段以及提供充足高效的公共产品和服务来改善弥补市场失灵，确保自由市场的正常运行。换言之，市场失灵是政府介入社会经济活动的基本理由，也由此延伸出政府的经济职能，市场监管是政府经济职能中一种非常重要的职能。

在我国，市场监管特指政府有关职能部门对市场运行的监督管理，也就是对市场主体及其所从事的市场活动或行为及市场经济关系进行的监督和管理。[2]其目的主要是为了维护社会公共利益、市场秩序和其他主体的合法权益，以保证市场机制的正常运行。其基本的价值追求是市场秩序，包括市场公平、市场正义、市场效益和市场安全等。

烟草及其制品作为一种特殊的消费品，具有对人身健康一定的危害性（包括吸烟者和被动吸烟者）；作为一种嗜好品，具有短期内难以戒除性和不可替代性；用途单一，制作简单而容易被制造性；由于国家对其实行高税收政策而具有暴利性等特点。基于此，世界上多数国家均对烟草实行专卖制度，即由国家垄断经营。具体讲，就是由国家对烟草及其制品的生产、销售和进出口实行集中统一管理，控制烟草的生产和流通，并寓禁于征，课以重税。从根本上讲，烟草专卖制度是市场规律要求反垄断与国家政策促进垄断之间博弈的产物。

实行国家烟草专卖制度，对烟草实行高税收政策，保证国家财政收入，是我国现阶段实行国家烟草专卖制度的重要目的。但问题是，烟草专卖涉及到国家、消费者和公众等多方面的利益。因此，在现行的专卖体制下，如何从国家利益、社会公共利益和消费者利益的角度出发，创新和完善现有的专卖制度，发挥好政府监管卷烟市场的作用，是在实践中需要不断探索的问题。

二、我国卷烟市场监管体系的现状

目前，对烟草行业的管理包括宏观调控和市场监管两个方面。宏观调控主要通过相关的经济政策、措施、计划、价格、税收等方式进行。市场监管则主要通过对参与市场交易活动的市场主体资格的确认和许可，以及对市场主体的交易行为的监督与管理两方面进行。

改革开放以来，国家对烟草的监管推进明显。1991颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》和2007年颁布的《烟草专卖法实施条例》，都对烟草及其制品的监管提出了明确要求。在长期的监管实践中，形成了以政府宏观调控为基础，以烟草专卖行政主管部门为主，工商、公安、物价等部门配合，以经济性监管为主，以行政执法为中心的市场监管模式，初步建立了与社会主义市场经济相适应、基本符合烟草专卖体制、较为完整的卷烟市场监管体系。

这种市场监管体系，实行“统一领导，垂直管理，专卖专营”。在管理机构设置上，按照行政区域和管辖权限建立了中央、省、市、县四级烟草专卖机构和烟草经营企业，下级专卖机构受上级专卖机构的领导。此种层级节制有利于指挥统一和严密控制。从管理职能看，中央、省级烟草行政主管部门履行领导决策职能；市级烟草专卖行政主管部门主要履行管理职能；区（县）级烟草专卖行政主管部门履行执行职能。但是，具体到烟草专卖专营管理机构的设置，中央、省、市则是一套人马，两个机构。也就是说，烟草行政主管部门和烟草公司实际上是一个机构在扮演两种角色。而在县一级，烟草专卖行政主管部门和烟草公司的设置则是分立的。显然，这种烟草行政主管部门与经营企业合二为一的管理体制带有极强的垄断性，实质上是一种行政垄断。[3]在具体的市场监管中，主要通过烟草专卖行政许可、行政处罚、行政强制等方式，对卷烟市场的进入、数量、价格、质量等方面进行监管。在国家专卖体制下，这种以行政执法为主的监管模式，能够较好地对卷烟市场中出现的扰乱市场秩序的行为进行有效查处，较好地保障了国家利益和消费者利益。

从学理上看，这种执法模式明显带有“效率主义”的色彩，未能超越传统公共行政以政治——行政两分为前提、以效率为中心、以官僚制为重点的公共行政模式，也即“威尔逊范式”。该模式虽然在效率方面有一定的可取之处，但官僚制等级结构的效率合理性论断却失之偏颇，[4] 而且这种以政府为中心、以强制为主的行政模式在公共产品的供给中存在着低效与公共目标错位和目标置换的风险。具体到我国卷烟市场监管实践，多年来各级监管部门虽在持续不断地探索创新市场监管方式，也取得了明显成效，但是基于该执法模式自身的缺陷，导致卷烟市场的监管暴露出诸多问题。如：市场监管的理念滞后于现代公共管理发展的基本取向；市场监管主体比较单一，与当代多元治理的民主行政范式不合拍；监管制度的依据和设计还有待进一步完善；监管措施上重经济性监管而忽视社会性监管等等。这些不足不仅制约和影响着卷烟市场监管执法的效能和水平，也影响着市场作用的发挥。因此，在坚持国家专卖的基础上，需要对卷烟市场的监管体系予以完善。

三、建立和完善卷烟市场监管体系的路径

在我国建立社会主义市场经济体制与实施烟草国家专卖制度的前提下，建立和完善卷烟市场监管体系的基本思路是：以现代公共事务的多元治理为理念，以完善市场体系、规范市场秩序为目的，建立和完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，从政府单中心的监管模式转向政府主导、社会广泛参与的市场监管模式，具体包括以下几方面的内容：

（一）以政府为主导的多元化监管主体

在卷烟市场监管中，基于政府能力的有限和监管手段的单一而导致卷烟市场监管的低效，政府主导、社会广泛参与的多主体监管模式能够有效弥补这一缺陷。所谓政府主导，就是以政府宏观调控为基础，形成以烟草专卖行政主管部门为主，工商、公安、物价、质监、海关等职能部门、直属机构各司其职，相互配合的政府监管模式，充分发挥政府在卷烟市场监管中的规范、监督和执法主导作用。社会广泛参与，即在卷烟市场监管中，烟草行业协会、企业、社会舆论、包括消费者及社会公众等多元主体广泛参与到卷烟市场监管中，充分发挥行业组织、企业的自律，新闻媒体的监督和影响力，以及社会公众的监督作用，在多元主体互相补充又互相监督中提升卷烟市场监管的整体效能和监管效果，以推动和促进市场的发育成熟和市场体系的逐步完善。

（二）多元化监管的法制保障

市场经济是法制经济，市场监管必须依法进行。目前，在卷烟市场的监管中，政府市场监管的法律体系相对较为健全，主要有《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律、法规以及部分规章，这些法律制度为政府监管卷烟市场提供了制度保障。但是对于行业组织、企业、舆论、公众等多元主体参与市场监管还缺乏制度依据和保障。因此，加快制定行业协会等中介组织的有关法律法规和舆论监督、公众参与的制度规定是当务之急，以此来保证多元主体参与市场监管的严肃性和有效性。[5]

（三）经济性监管和社会性监管相结合的监管手段

目前，我国对卷烟市场监管主要运用经济性监管手段，社会性监管手段较少甚至缺失。所谓经济性监管，通常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面而对企业自由决策所实施的各种强制性制约。[6]社会性监管则是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。[7]烟草作为一种对人体有害，且具有较大负外部性的嗜好品，强化其社会性监管包含着关爱生命，以人为本的理念。我国的《烟草专卖法》虽然从保护消费者和社会公众的利益角度对烟草制品的质量作出了原则性规定，但因欠缺具体的、操作性强的执行措施，从而对消费者和社会公众权益的保护难以落实到位。因此，对于卷烟市场监管应在保证经济性监管的基础上，具体和细化社会性监管的规定，加大社会性监管的力度和范围，以充分维护消费者和社会公众的身体健康权益。

（四）保障市场监管有效的执行力

卷烟市场监管的目的，是通过营造良好的市场秩序，以满足和维护公众、消费者的权益以及国家利益。而市场秩序的形成，是政府干预市场的公权和市场主体拥有的经济私权相协调、整合后的公私交融的秩序，[8]因此，提升市场监管的执行力，不仅要有公权力的合理行使，还要有为私权保护提供的服务。因此，这就首先需要将服务理念作为卷烟市场监管活动的一个重要价值导向和行为标准。[9]其次，创新执法方式。卷烟市场的监管是以国家的强制力来维护其权威性，但现代行政管理在管理方式上的变化，是将刚性的强制与柔性管理相结合，如在传统的以强制性监管为主的执法中更多的引入激励和协商，以使管理对象能够更好的、更主动地参与到管制活动中来，从而提高管制的效率。[10]最后，市场监管效率、水平的高低，还与执法队伍的素质紧密联系。目前我国烟草执法队伍的整体素质还普遍较低，尤其是基层专卖执法队伍人员素质良莠不齐。因此，需要系统地制定烟草队伍建设中长期规划，建立有效的激励机制和约束机制，以进一步提高烟草专卖执法队伍的整体素质和水平。

应当看到，我国卷烟市场监管体系的完善是一个逐步推进的过程，需要监管理念转变，监管体制、方式手段的创新，相关法律法规的完善，同时也离不开良好的社会环境，包括市场体系及其发育程度，社会组织的发育和成熟，公众参与意识和能力的提升等等。但只要我们找准目标，通过深化改革创设和营造卷烟市场监管的各种内外部条件，我国卷烟市场的监管效力和效能肯定能得以较大提升。

（课题组其他成员：张妍、胡筠）

参考文献：

[1]王俊豪.管制经济学原理[M].北京：高等教育出版社，2007：4.

[2]宋晶.构建市场监督管理理论体系的思考[J].首都经济贸易大学学报，2001，（3）：19-22.

[3]刘建华.论中国烟草专卖体制下的行政垄断[J].经济与管理研究，2004，（4）：21-24.

[4]薛冰.历史与逻辑：公共性视域中的公共管理[M].北京：中国社会科学出版社，2006：18.

[5]唐立军，李书友.建立和完善我国市场监管体系的思路、目标与措施[J].北京工商大学学报（社会科学版），2008，（1）：1-7.

[6]Viscusi W.K.，J.M.Vernon，J.E.Harrington，Jr.，Economics of regu-lation and Antitrust[M].Cambridge：The MIT Press，2005：357.

[7]植草益.微观管制经济学[M].朱绍文，等译.北京：中国发展出版社，1992：22.

[8]刘大红，廖建求.论市场规制法的价值[J].中国法学，2004，（2）：90-100.

[9]佘源.服务理念下我国市场监管的思考[J].贵州社会科学，2010，（5）：62-65.

[10]雷晓康，贾明德.市场经济中的政府管制及其创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2003，（1）：49-56.

[责任编辑、校对：任山庆]