浅谈3S技术在土地执法监察体系中的应用

崔志明

[摘要]通过RS/GIS/GPS技术在执法监察工作中的应用分析，讨论建立一种灵活、高效的执法监察系统。

[关键词]3S；执法监察；动态巡查；“一张图”

[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）52-0124-02

1引言

随着经济建设的高速发展，用地需求急剧增长，导致保护耕地与建设发展的矛盾日益突出，国家整体利益和地方局部利益的博弈不断激化，土地管理和土地执法面临的形式十分严峻。如何有效防范和遏制各类土地违法违规行为，健全土地执法监察的长效机制，实现集约、节约用地，坚守耕地红线，已成为摆在国土资源管理部门面前的重要课题。

增强土地执法监察力度是当前我国国土资源管理工作的客观要求。然而，我国执法监察工作目前仍面临着“发现难、处理难、预防更难”的困境，执法工作大多数往往依赖于群众举报或者上级领导批转。特别是在面对我国土地资源开发利用过程中暴露出的非法占地、非法批地、耕地破坏严重的问题时，由于缺乏有效的技术手段，土地执法监察效果不甚理想。

首先，由于技术条件的限制，多数国土资源执法部门的执法工作高度依赖纸质资料（纸图、纸质档案），很难进行主动分析和比对，即使是具体到一个违法地块，也由于缺少基础数据的分析和验证，很难判断纸图和纸质档案资料的真实性；其次，对于发现并定性的违法用地，由于发现过程中定性的流程周期太长、数据协调难度大、技术处理难度高，真正完全定性为违法用地的时候已经建设差不多了，错过了最佳的处理时间，增加了处理和拆迁的难度；再次，在目前的技术条件下，想要预防违法用地的发生也将更加困难。因此，亟须建立全辖区完整的“一张图”及基于“一张图”的“国土资源综合监管平台”。

现在我国大多数的执法监察过程还是先在内业进行数据资料的准备，并打印纸质影像图，然后由执法人员携带纸质影像和资料到现场进行核查填写、拍照。采用这种方式查证图斑位置，全凭核查人员的工作经验及周边环境的熟悉程度，一方面操作复杂，另一方面内业整理准备的工作量极大，工作效率低。同时由于各地方执法所需要的基础数据和材料参差不齐，很多时候国土执法部门拿到的数据并不是最新的基础数据，这给土地合法性的判别带来了极大不便。

近几年，3S技术在国土行业中得到了广泛的应用。为了强化土地执法监察力度，国土部门正在逐年加大土地执法行业信息化建设力度。现在，从国家到地方土地执法监管部门都已充分重视3S技术遏制和防范土地违法违规行为方面不断进行积极的研究和探索，寻求更加快捷、灵活、有效的遏制和防范措施，这些措施在健全土地执法监察制度和巩固土地市场秩序方面发挥了重要的作用。

23S技术在土地执法监察中的应用

自2000年以来，国土资源部每年都在组织实施土地执法检查，并逐渐扩大检查范围，不断创新工作方法，逐年实现工作规范化，在发现、查处和遏制土地违法行为及保护耕地红线方面发挥了重要作用。为了摸清全国的土地资源现况，2007年国土资源部启动了第二次全国土地调查，利用3S技术对全国土地进行全面核查，在我国第一次实现了高分辨率遥感影像全国的全覆盖，为国家级数据库和“一张图”工程打下了坚实的基础。2009年，为实现真正的以图管地，国土资源部提出在第二次全国土地调查的基础上，利用高分辨率的遥感影像，进行每年覆盖一次的全国范围内的遥感监测、土地利用变更复核，并利用该数据进行全国范围内的卫片执法和土地督察。2008年年底，国土资源部建设了“全国一张图数据库”，第一次实现了全国全覆盖遥感影像数据库、土地利用数据库、遥感监测数据库等内容的建设。2009—2010年，国土资源部在第二次全国土地调查的基础上，建立了国家级数据库（土地利用）并建立了逐年更新上报的机制，第一次实现了土地利用数据上报由“数（表）”向“图（增量包和更新数据库）”的转变，为从“以数管地”向“以图管地”的转变打下了重要的基础。2009年，国家成立国家土地总督察，下设9大督察局，由各督察局利用先进的3S技术，对土地的违法行为进行巡察和督察。国家土地督察北京局在建局之初就利用3S技术建立土地利用遥感巡察车进行实地的巡察，先在巡察3700多千米，覆盖12个城市，锁定了6个违法目标。

各地利用3S技术建立土地违法查处系统，在建立覆盖全域的“基础数据库”（含基础地理、遥感影像、土地利用等数据）的基础上，利用巡查系统和手持机调查取证，结合土地执法的业务特点，修改巡查制度，对一些苗头性的案件及时制止和依法处理，取得了很大的成效。

3搭建“一张图”综合执法监管平台

由于没有统一的数据管理和应用机制，导致历年数据混乱，缺失遗漏，这是土地执法困难的重要原因之一。“一张图”综合执法监管平台的搭建，将为土地执法监察提供一个统一数据支撑平台，实现“以图管地”，为土地执法监察提供重要的数据支撑。“一张图数据库”是指覆盖全区域的遥感影像、土地利用现状、基本农田状况、土地利用动态遥感监测、土地利用规划以及基础地理等多元信息的集合。近年来，多家GIS企业在上级部门领导下，协助各地方国土部门开发并完成了“全国‘一张图数据库”。该数据库的建成，将为土地执法监察提供稳定、持续的遥感监测数据，提供全面、准确、及时的土地利用现状和规划状况，为土地执法监察进行数据挖掘和决策分析提供必要的数据支撑。而“一张图”的搭建将为土地执法监察提供一个数据支撑平台，“一张图”工程建设可以实现多元化数据的统一管理，全面提高土地资源的监察、决策和服务能力。

“一张图”综合应用平台集成了数据库技术、海量数据管理技术、3S一体化技术，可实时对土地进行动态监测，通过历年数据对比分析、多年数据叠加分析等手段对土地执法监察信息进行展示和分析，有效提高了土地执法人员业务分析水平和补助领导进行整体分析和宏观调控能力，为领导进行决策支持提供了必要的技术支撑。

“‘一张图数据库”从根本上解决了土地执法监察数据不全、依据不足和无法定性等问题。土地执法监察人员可以在图上进行基本农田非耕地预警分析、新增建设用地预警分析、新增建设用地的趋势分析、新增建设用地的结构分析等，并可将分析的结果动态生成报表，然后进行汇总，生成决策分析报告。此外，使用“‘一张图数据库”数据可挖掘得到疑似新增建设用地图斑，然后将其下派给指定的手持和PDA，从而使得土地执法更具有目的性和针对性。

基于“一张图”综合执法监管平台的建设，是在建立“‘一张图数据库”的基础上，利用3S网络技术、车辆集成与改装等技术，搭建执法监察多级网络指挥中心、车载土地利用遥感执法巡查系统、手持PDA/GPS野外执法调查取证系统、执法监察业务管理与分析应用系统，并具备与建设用地审批、备案等业务系统的衔接与接口，真正形成的多级执法监管网络体系。利用该体系，将真正实现土地执法工作从“被动应对”到“早发现、早制止、早预防”的工作模式的转变。

通过“一张图”综合执法监管平台的应用，将使违法用地的快速发现、快速定性、快速查处成为可能，从而确保把违法用地行为消灭在萌芽状态。

4完善土地违法行为发现和查处机制

遏制土地违法比较困难的另一个重要因素，就是土地违法发现机制和查处机制不健全。而利用“‘一张图综合执法监管平台”，通过3S技术、语音视频技术、无线通信技术、巡查车辆和手持PDA/GPS的实时定位和监控，可对巡察现场进行主动巡察、实时地查看以及数据挖掘分析，从而形成“天上看得见、网上查的实、地上管得住”的土地执法监察工作机制。利用该机制，将可以及时的发现违法趋势和违法情况，在第一时间进行有效的制止。

省、市、县国土资源行政主管部门可以根据当地土地利用和土地违法的形式和特点，合理划分巡察区域，有针对性地确定巡察频率和巡察重点并落实责任人，定时对划分区域进行巡察和分析，及时发现和制止土地违法行为。

建立健全向（镇）、村执法监察信息员、协管员制度，完善社会监督机制。县级国土资源行政主管部门可以积极采取措施，加强向（镇）国土所建设，落实人员、经费和土地执法必备的设备，利用执法车辆或手持PDA/GPS，构建全方位的执法监察网络。

建立网络信息监察制度。结合土地审批、土地供应、土地利用、发现规划、执法监察业务系统和“一张图”数据库，形成统一的执法信息综合监察平台，实现业务审批与执法监察的信息共享；通过对实时获取的各类执法监察信息进行网络化的统一管理和在线应用，进行动态监察和及时查处；利用“一张图”综合执法监管平台对用地图斑进行合法性判别确定是否具有疑似违法性质，一旦确定则开启土地执法巡查业务流程，进行实地巡察和图斑、照片等信息采集，进行合法性判定。

建立动态的巡察机制和实时的监控体系，有利于上级单位在第一时间内获取第一手材料，从而大大缩短上报和处理的周期。对于难以处理的土地违法违规单位，能够及时向上级主管单位报告，并对其案件进行曝光公示，并将其列入“土地违法记录名单”中，从而极大的震慑土地违法单位和人员，从根源上杜绝土地违法现象的发生。

5结论

创新土地执法观念，改变重事后查处、轻事前防范的做法，最重要的就是加强信息化技术的应用，缩短土地执法巡察的周期和时间，使得土地违法违规现象一经发现就可以立刻制止，从而降低违法制止和复垦的成本。充分利用3S技术，利用巡察车辆的机动灵活性，可形成健全完善的动态巡察责任制度，以此实现“全员监察”和“全程监察”。同时，还要强化部门联动和协作监察的机制，强化对外公示和内部制约的机制，实现巡察主体与责任相挂钩，严把土地管理质量关，从源头杜绝土地违法违规行为的发生。