基于信息规制的食品标识法律制度构建

闫海 孟娜

摘 要：食品经营者与消费者之间存在信息不对称是食品安全事件频发的主要原因之一，食品标识是经营者向消费者披露食品信息的基本方式，相关法律制度的建立健全是解决食品领域信息不对称的重要措施。欧盟、美国对于食品标识立法起步较早，且形成较为系统的食品标识法律制度。我国食品标识法律制度已经初步建立，但是尚存较多问题，需要进一步完善法律体系，健全食品标识的内容，并强化相关法律责任。

关键词：食品标识；食品安全；信息规制；信息不对称

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0112-04

食品经营者与消费者之间的信息不对称是食品安全问题频发的主要原因，食品标识能够有效、快速传递食品信息，是食品经营者展示其产品的基本手段，也是消费者选择食品的重要依据。因此，建立健全我国食品标识法律制度是当下食品安全危机的解决方法。依据2009年修正《食品标识管理规定》第2条的规定，食品标识是指粘贴、印刷、标记在食品或者其包装上，用以表示食品名称、质量等级、商品量、实用或者使用方法、生产者或者销售者等相关信息的文字、符号、数字、图案以及其他说明的总称。世界各国普遍关注食品安全的问题，食品标识作为消费者购买食品的重要参考，政府部门保障食品安全的有效途径，受到大多数国家的高度重视。目前，我国初步建立食品标识管理的法律规范，在改进食品特性展示、增加消费者信息获取量及维护食品安全等方面发挥积极作用，但是仍需借鉴国外的先进经验，予以进一步完善。

一、食品标识与信息规制

食品经营者和消费者对食品安全信息在拥有与获取上存在严重的不对称。食品经营者通过出售食品获取利润，目的是利益最大化。食品在出售给消费者之前，经营者知悉食品的安全状态，有能力也有机会掌握相关信息。经营者的利己行为比较严重，其通晓食品的技术性、了解市场的行情、掌握顾客的心理，并具有一定的销售技巧，随着现代商品和服务技术含量的不断提高，只会使经营者强者更强[1]。基于成本等原因，经营者大多不会主动地披露法律强制其披露的食品信息。处于强势地位的食品经营者往往只会披露对其有利的信息，少披露或甚至不披露不利信息。虽然消费者就整体而言数量可谓庞大，但是购买食品时分散为独立的个体，食品消费者主要通过阅读食品及其包装上信息标注来判断食品是否为己所需。食品安全的不对称信息结构对消费者产生较为严重的侵害：第一，侵害了食品消费者的知情权。处于强势地位的经营者对于食品信息应予以标注而未标注，会导致消费者难以获得应知悉的信息。第二，增加交易费用。食品经营者处于信息垄断地位，如果不披露信息，消费者不得不通过查询、采集相关食品信息加以比较，该过程中耗费的时间、精力和财物都需要消费者来支付。第三，产生逆向选择问题。对披露食品信息需要承担一定成本，信息披露越完整，食品成本也越高，销售价格随之提高；反之，没有完整披露食品信息的，所需成本低，在价格上占有一定优势。消费者一般青睐价格较低的食品，但是购买食品后发现并不如所愿，则会降低对市场同类食品的质量评价水平，进而降低愿意支付的食品价格，成本高、标注完整的食品会因此失去市场竞争力，甚至最终退出市场，竞争规律遭到扭曲[2]。由此可见，明确、真实和具体的食品信息才能达成消费者购买食品、经营者获取更多利润的双赢。

信息规制是通过信息流动制度的建立来弱化或消除信息不对称的分布，确保公平交易的市场环境。针对食品信息不对称，虽然政府部门可以通过宣传、教育等方式向消费者提供有用的信息，但是由于政府部门所掌握的信息量远不及经营者，并且在信息获取及使消费者获悉信息过程中需要投入大量人力、财力，消费者通过此途径获得信息的效果相对有限。让信息优势者直接向信息劣势者提供信息的制度是信息规制的另一个重要手段，它能有针对性地使信息不对称得到较好的克服，并且制度的建立成本和实施成本相对较低[3]。食品标识就是要求食品经营者强制披露相关信息的重要方式，不仅减少行政资源的大量消耗，而且具有矫正信息不对称的极佳效果。

二、食品标识的国外立法例

食品标识法律规范对于食品安全发挥重要的功能，国际上不少国家都十分重视食品标识管理的立法。欧盟、美国对于食品标识管理具有代表性，立法起步较早，已经形成相对完备的法律、法规和标准体系，几乎涵盖所有食品，其规范的法律体系值得我国借鉴。

（一）欧盟食品标识的立法例

欧盟作为世界上最大的区域性政府联盟，对食品标识具有较为完善的、明确的法律规范，并形成管理食品标识的法律体系，既有效约束食品经营者的生产销售行为，又保障了欧盟各成员国消费者的食品安全，为食品交易提供公平环境。

欧盟对食品标识的法律规范表现形式主要是指令、法规以及决定，可分为一般性食品标识管理体系和具体食品标识管理体系。一般性食品标识管理体系是指对各种食品总体上的标识规定，主要包括食品包装材料、产品包装大小、产品价格、食品批次、产品标识、外观和广告、有关食品成分中的过敏源、预包装产品的质量与容量、有关辐照食品和食品的成分以及有关速冻食品的标识等，主要的相关法律规范包括2000年《食品安全白皮书》（以下简称《白皮书》），Directive2000/13/EC，Directive 2003/89/EC，Directive 76/211/EEC，Regulation（EC）No1935/2004，Directive 2007/45/ EC，Directive 98/6/ EC，Directive 89/ 396/EEC，Directive 99/3/EC，Directive 89/108/EEC。具体食品标识管理体系针对各种特定食品的标识，包括传统特色农产品和食品的标识、有机产品和转基因食品和饲料的标识、包含咖啡因和奎宁的食品标识、用于婴幼儿的谷类产品及特殊营养用途的食品的标识、牛的鉴定和注册体系以及牛肉产品的标识等，主要的相关法律规范包括Regulation（EC）No1760/ 2000，Directive2002/67/EC，Directive89/398/EEC，RegulationNo509/2006，Directive2006/125/EC等[4]。

食品可追溯性对保证食品安全起到重要作用，也是欧盟食品标识管理的重要原则。自爆发疯牛病以后，基于对食品安全更深刻认识和严格要求，欧盟建立食品标识可追溯性原则。《白皮书》关于追溯性原则的内容被视为欧盟食品安全立法的出发点，直接指导欧盟食品标识法规的制定[5]。欧盟委员会在EC178/2002中规定，食品可追溯性是指在生产、加工及销售的各个环节中，对食品、饲料、食用性禽畜及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪能力[6]。食品可追溯性原则有利于对食品每一环节的长期跟踪监测，方便最快时间查出问题所在，及时撤销已流通食品，停止正在生产的食品，该原则要求对食品从原产地到加工、到销售等一系列环节都有明确的标注和信息记录，一旦食品出现问题，则通过该原则可以溯回源头，查清问题产生的环节。该原则不仅对每个环节的食品经营者发挥监督、警示作用，更在于保证了食品的安全生产和加工，有效披露食品安全信息，明确食品问题责任承担者。在Regulation （EC）No1760/2000中建立了识别、登记活牛及牛和牛肉产品标识体系，具体表现为欧盟各国建立计算机数据库，记录牛的出生、饲养及屠宰等从生长到加工再到销售等一系列过程的信息，并在每头牛的耳朵上附有标识，对牛的身份标有证明。这些强制性要求尽管过程复杂、成本相对大，但是的确有效保证了牛肉的安全生产，达到让消费者放心食用的目的。

（二）美国食品标识的立法例

美国高度重视食品安全，出台一系列法律规范来保障食品安全，是全球食品标识法规最完备、严谨的国家之一。1994年制定了《食品标签指南》，对食品标识的管理做出了法律规范，并在2008年、2009年先后对有关条文进行补充，较为详细地规定食品标识的注意事项，包括一般食品标识要求、食品名称、内容物净含量声明、配料名单、营养成分标识，并附有营养成分说明及健康说明等。美国立法要求食品标识必须采用统一格式详细标明基本信息，特殊食品需有警示标签并标注于外包装显眼处。对违反食品标识制度的，美国立法对于食品经营者予以严厉、高额的处罚。

营养标识受到美国食品标识立法的高度重视，美国联邦法规（CFR）的食品标识一章规定预包装食品必须有标签，除注明食品名称、净含量、配料表等以外还需要标注营养成分。《食品营养标签和教育法》中要求食品标识应着重标注产品的营养成分和含量，几乎所有的食品都强制要求标注营养标识，明确要求强制标注营养成分并在营养成分的标注方式上有严格要求，即除了营养成分的基本计量标注外，还要标明使用每份餐量，除强制规定的营养成分类别和方式，还对营养日需量的参考值加以推荐，使消费者对食品信息有合理认识。美国相关部门还为消费者提供详细的营养成分信息，指导鼓励消费者的合理饮食，保障消费者食品安全，强化消费者对食品营养标识的认识，这不仅提高消费者对食品安全的重视程度，也有利于对经营者标注营养标识的监督。

三、我国食品标识法律制度的重构

我国食品安全事件频频出现，信息不对称是重要原因之一，迫切需要对我国食品标识法律制度予以反思与重构。

（一）完善食品标识法律体系

我国食品标识立法起步较晚，规范较少，虽然近年来有很大提升，但与发达国家相比还有较多不完善之处。1995年《食品卫生法》第21条规定：“定型包装食品和食品添加剂，必须在包装标识或者产品说明书上根据不同产品分别按照规定标出品名、产地、厂名、生产日期、批号或者代号、规格、配方或者主要成分、保质期限、食用或者使用方法等”，“食品包装标识必须清楚，容易辨识。在国内市场销售的食品，必须有中文标识。”2002年农业部颁布《农业转基因生物标识管理办法》，同年卫生部颁布《转基因食品卫生管理办法》的“第四章标识”规定：食品产品中含有基因修饰有机体或/和表达产物的，要有标注、标注方式及禁止内容等。2006年农业部颁布《农产品包装和标识管理办法》对农产品标识管理提供了法律依据，规定农产品应有相关标注或者附加标识。为了加强对食品标识的监督管理，规范食品标识的标注，防止质量欺诈，保护企业和消费者合法权益，2007年国家质量监督检验检疫总局颁布《食品标识管理规定》。为指导和规范食品营养标签的标示，引导消费者合理选择食品，2008年卫生部颁布的《食品营养标签管理规范》规定：境内销售的预包装食品标示营养标签时，应符合该规范的规定。2009年《食品安全法》第42条规定：预包装食品的包装上应当有标签，并明确应标明的事项，以及要求专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的标签还应当标明主要营养成分及其含量，第66条规定：进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。同年国家质量监督检验检疫总局公布修订《食品标识管理规定》，明确规定了食品标识的标注内容、标注形式以及法律责任。2011年卫生部发布了食品安全国家标准《预包装食品标签通则》（GB7718-2011），该标准适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签。

目前，我国食品标识立法主要针对一般性食品，集中体现在《食品标识管理规定》中，但是规定的具体条文有待扩充，同时一些条文散见于其他相关食品安全规制立法中，食品标识较为分散、不系统。由于食品标识立法缺乏相对完善的体系，导致实践运用不方便。为扩大涵盖食品的范围，我国食品标识立法除了针对一般性食品的规定外，还应借鉴欧盟二分法立法例，进一步丰富具体食品标识的立法，扩大食品标识涵盖范围，更系统、更详细地规范食品标识。除了《食品标识管理规定》第11条第3款规定专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品及转基因产品等专门规章外，我国应出台针对新型食品、有过敏源食品、脂肪和肉类、糖类和蜂蜜类及特殊膳食等的食品标识规定。

（二）健全食品标识内容

各国立法上食品标识内容主要包括以下四个方面：（1）食品基本信息，即能够反映食品来源、基本情况的信息；（2）食品生产技术信息，体现为辐照食品信息、转基因食品信息等；（3）食品营养信息，即食品所含营养具体成分及人体摄入适合标准的信息；（4）食品认证信息，对符合一定标准的食品给予权威认证。按是否强制经营者对上述信息进行标注，分为强制食品标识内容和自愿食品标识内容。强制食品标识内容是根据法律法规的要求强制食品经营者标注的食品信息，又可分为积极的强制食品标识内容和消极的强制食品标识内容。《食品标识管理规定》第5-15条规定：经营者在食品标识中必须标注食品基本信息主要包括食品名称、食品的产地、生产者的名称、地址和联系方式、食品的生产日期、保质期和贮存条件、定量包装食品的净含量和规格、食品成分或者配料清单、企业所执行的产品标准代号、食品生产许可证标号及QS标志等。第16条又规定经过电离辐射或者电离能量处理及属于转基因食品或者含法定转基因原料等食品技术信息必须强制标注。但是，对于食品营养信息，《食品标识管理规定》第17条仅规定食品在其名称或者说明中标注“营养”、“强化”字样的，应当按照国家标准有关规定，标注该食品的营养素和热量，并符合国家标准规定的定量标示。《食品营养标签管理规范》第3条规定：“国家鼓励食品企业对其生产的产品标示营养标签。卫生部根据本规范的实施情况和消费者健康需要，确定强制进行营养标示的食品品种、营养成分及实施时间。”由此可见，现阶段我国食品营养信息并未采取完全强制标注的严格制度，主要通过鼓励手段使经营者标注营养标签，并授权卫生部逐步扩展。为引导消费者合理选择食品，促进膳食营养平衡，保护消费者知情权和身体健康，我国立法应尽快实施完全强制食品营养信息的标注，对于食品营养信息的管理可根据我国国民具体营养需求情况及借鉴美国相关规定。此外，食品标识中可追溯性信息不属于我国强制食品标识内容，一些地区开始尝试。可追溯性信息标注虽然执行过程耗费较大，但是食品安全预防及追责的效果显著，应尽快全国推广。我国可以借鉴欧盟的可追溯性相关制度，明确规定食品可追溯性原则，先从肉类等食品入手，逐步推广到其他农副产品上，通过建立食品信息记录库，对食品生产过程进行信息录入、保存，全过程监督及网络查询。《食品标识管理规定》第18条列举七项食品标识不得标注的内容，这属于消极强制食品标识内容的规定。

自愿食品标识内容是法律法规没有强制要求标注而由食品经营者自愿标注的食品信息。除国家要求的强制认证外，经营者为提高自身产品的知名度及信誉度，常常在食品及其外包装上标注自愿认证信息，但是其中不乏一些虚假认证信息，即不符合该认证标准，但经营者将认证标志印到食品及其外包装上，欺骗消费者。因此，立法应针对自愿食品标识内容规定自愿标识内容范围及虚假标识的法律责任，同时，相关部门加大对食品标识的检查力度，规范食品标识行为，保证食品标识的真实、可靠。

（三）强化食品标识法律责任

我国立法较为重视对违反食品标识规范的行政责任设定，《食品标识管理规定》“第四章法律责任”基本上是行政责任的规定，并且主要通过罚款达到处罚、监督和警示目的。鉴于食品案件的复杂性，应加大行政处罚力度。一方面需要进一步提高罚款数额。经营者通过各种途径甚至违法行为，最终目的是获得最大的利润，使用罚款这一行政处罚手段无疑会对经营者的违法行为起到警示和监督作用。目前，食品标识违法行为的最高罚款额度仅为10000元，效果有限，一些经营者在被处罚后仍然可通过违法行为获取利润，因此立法应当明确对一些违法行为提高罚款数额。另一方面，立法应根据经营者违法行为的严重情节，责令其停产停业、暂扣或吊销许可证或执照的，这些处罚形式涉及经营者的经营资格并会对其信誉造成一定影响，足以达到处罚目的，可以适用于连续实施违法食品标识行为以及食品标识严重违法的经营者。

《食品安全法》第96条第1款规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的依法承担赔偿责任”，第97条规定，“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。”但是《食品标识管理规定》并未明确规定对经营者的食品标识违法行为的民事责任追究，以致相关赔偿范围及方式并不清楚。处于弱势地位的消费者时常会因信息获取不充分而导致财产或人身权益受损，如果没有明确的民事责任的救济措施，不利于保护消费者的合法权益。我国立法应将食品标识违法行为的行政责任和民事责任相结合。民事责任的承担方式主要体现为赔偿损失，对于食品标识上缺乏或未明确标注生产日期或保质期、成分或配料清单、食品添加剂以及营养成分及含量，导致消费者遭受损失，在损失范围内由经营者对消费者进行赔偿。

四、结语

唯有现实利益保护的迫切性、法律体系内在缺陷填补的紧迫性，才是立法最为直接的推动力[7]。针对目前日益严峻的食品安全危机，我国应当逐步完善食品标识立法以保障国民健康。在实践层面，就是要在已有的法律规范基础上，借鉴先进国家的立法经验，逐步形成符合我国国情的食品标识法律体系，创造一个信息对称的食品交易公平环境。

参考文献：

[1]徐孟洲，叶 姗.经营者论：基于经济法规范与原理的分析[J].现代法学，2007（5）：89-95.

[2]钱玉文，陆 刚.经营者的强制信息披露义务研究[J].云南行政学院学报，2008（2）：143-147.

[3]应飞虎.信息、权利与交易安全：消费者保护研究[M].北京：北京大学出版社，2008：73.

[4]杨桂玲，叶雪珠，袁玉伟，张志恒.欧盟食品标识法规管理现状及对我国食品标识体系的建议[J].食品与发酵工业，2009（5）：128-131.

[5]黄 灿.欧盟、国际食品法典和中国食品标签标准比较研究（I）[J].包装与食品机械，2004（1）：4-8.

[6]于 辉，安玉发.在食品供应链中实施可追溯体系的理论探讨[J].农业质量标准，2005（3）：39-41.

[7]李友根.从平等走向倾斜——对消费者保护法的回顾和展望[J].法学论坛，2008（3）：20-25.

责任编辑 陆 莹

The Construction of the Food Labeling Legal System Based on Information Regulation

Yanhai Mengna

（Liaoning University ShenyangLiaoning 110136）

Abstract： The information asymmetry between food operators and consumers is one of the main reasons about frequent food safety accidents， food labeling is the basic measure for food operators to disclose food information. Establishing and improving the relevant legal system is an important way to the food information asymmetry.The European Union and America made the legislation of food labeling earlier than some other countries and established their own legal system. China has already established the legal system of food labeling preliminarily but there are still some problems， so it is needed to improve the legal system of food labeling further and the content of it， and enhance the relevant legal responsibilities.

Key words： food labeling food safety information regulationinformation asymmetry