西部贫困地区农村水利建设的现状与对策探讨

谭英俊 侯永能

摘 要：农村水利建设是西部贫困地区扶贫开发工作的重要内容。作为西部欠发达地区，广西农村水利事业在扶贫开发中取得了长足的发展，提供了可资借鉴的经验，但仍然面临着农村饮水不安全人口多、小型病险水库数量大、农业灌排设施老化失修、水环境持续恶化、水电资源无序开发等突出问题。在新一轮扶贫开发中，必须从更新观念、理顺体制、加大投入、强化队伍建设等方面予以加强。

关键词：西部贫困地区；扶贫开发；农村水利建设；广西

中图分类号：F303.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0121-04

农村水利建设是西部贫困地区扶贫开发工作的重要内容，属于行业扶贫的工作范畴。加强农村水利建设对摆脱西部贫困地区落后状态具有积极意义。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》对加快贫困地区农村水利建设提出了新要求和新目标，即到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，人均基本口粮田得到保障。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。党中央、国务院历来高度重视农村水利建设，2011年做出了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，2012年再次强调“要坚持不懈加强农田水利建设，不断夯实农业发展物质基础”[1]。经过多年的扶贫开发，广西农村水利建设取得了令人瞩目的成绩，积累了一些经验，但是仍然面临着一些深层次问题。剖析广西的经验与不足，可以为新形势下推进西部贫困地区农村水利事业发展提供有益的经验借鉴。

一、广西农村水利事业建设取得的成就

进入21世纪以来，广西高度重视水利工作，不断推进农村水利管理改革，完善农村水利建设体制机制，不断加大水利建设力度，在农村饮水安全、水库建设、农田灌溉、防治水土流失、农村电气化建设等方面取得了显著的成绩。据统计，截至2010年底，广西累计投入水利建设资金850多亿元，其中，投入农村水利工程建设资金200多亿元，初步形成蓄、引、提并举的水利灌溉体系。全自治区已建成水利系统管理的各类水库4349座，其中大型25座，中型181座，小（1）型1092座，小（2）型3051座，总库容328.68亿立方米；建成灌溉面积100亩以上的灌区4.1万处，灌溉渠道总长约21.61万公里，农田有效灌溉面积达2284万亩，占全自治区耕地面积的34.2%，工程节水灌溉面积1237万亩，占全自治区农田有效灌溉面积的56%。农业灌溉用水有效利用系数从2005年0.38提高到2010年0.415，解决了2656.17万农村人口饮水不安全问题，占全自治区农村总人口数的63.80%。完成水土流失治理1.87万平方公里，水土流失面积占土地面积降至6%。建成农村水电初级电气化县49个。实施村村通电工程，累计解决45万农村无电人口用电难问题，农村用户通电率达到99.75%。国有水管体制改革任务基本完成，全自治区共562个水管单位全部完成重新定性定编，核定事业编制12980名。全自治区各地共组建农民用水户协会7200多个，管辖各类水利工程17865处，管理灌溉面积达587万亩[2]①。

二、广西农村水利建设的主要做法

（一）科学规划，应对水利建设新形势

随着农村税费改革的不断深入推进，特别是取消“两工”和农业税、村民事务实行“一事一议”后，农民投工投劳建设农田水利设施的积极性受到较大影响，基层政府组织农民开展水利建设难度大，直接影响农业综合生产能力的提高。针对这些情况，广西通过全力实施《冬春水利建设科学发展三年计划》，农田水利基本建设实现了大投入、大建设、大提高、大发展，2010年在应对历史罕见的西南特大干旱灾害中及时发挥了效益，粮食单产连续4年创历史新高，甘蔗、木薯、蚕茧产量稳居全国第一，蔬菜、水果等多种农产品产量居全国前列，有力地促进了农业和农村经济的发展。

（二）社会联动，构建水利建设大格局

为大规模兴修水利，全面改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，广西连续多年开展“兴水利、强基础、保增长、促发展”的冬修水利建设主题活动。自治区党委、人大、政府和政协四家班子领导连续多年带头参加兴修水利劳动，带动了各级党政领导、机关单位干部职工以及受益群众积极投入冬春水利建设，全自治区日最高上工人数超130万人，在全自治区上下展开了声势浩大的冬春水利建设大会战，形成了上下同心同德、艰苦创业、共谋水利发展的良好氛围。此外，广西以农民用水协会为主要形式的“一事一议”、民主管理、自主管理等做法和试点，取得很好效果，不仅调动了农民治水管水的积极性，也增强了用水户参与管理的民主意识和自主管水能力，对农村基层民主政治建设起到了积极的推动作用。

（三）保护生态，实现水利建设和谐发展

良好的生态环境既是建设新农村的重要内容，也是实现农村现代化建设的一项刚性指标。近年来，广西各地广泛实施的河道治理、小流域治理、病险水库除险加固、水土保持及退耕还林项目等，把治山与治水、保水源与净水质、工程措施与生物措施有机结合起来，正确处理好水资源开发利用和节约保护的关系，实现经济发展与生态保护的双赢，实现人水和谐，确保水资源持续利用，支撑经济社会可持续发展。

（四）加大投入，狠抓水利建设工程项目

近年来，广西加大了对农村水利基础设施建设的投入，大兴农田水利基本建设，改善了农业生产条件，促进了农业结构调整和农民的增产增收；实施农村饮水安全工程，提供了洁净、安全的饮用水，有力保障了农民身体健康，进一步改善农村卫生条件；大力发展农村水电，实施小水电代燃料工程，使广大农民用上了清洁的能源，增加了创业的机会等等，为推进社会主义新农村建设奠定了坚实的水利基础。

三、广西农村水利建设面临的突出问题

尽管广西农村水利建设取得了一定成绩，但由于广西集少数民族地区、边远山区、革命老区等特殊条件于一体，农村水利建设仍比较滞后，还存在一些突出问题。

（一）农村饮水不安全人口多

百色、河池、崇左等市的大石山区严重缺水问题较为突出，广西沿海地区的苦咸水及局部地区的高氟、高砷水问题比较严重，农村饮水安全问题仍然突出。截至2010年底，广西农村总人口4163.07万人，其中，农村饮水不安全人口1506.9万人（含农场13.20万人、林场9.4万人），占农村总人口的36.2%，其中，水质不达标697.6万人，占46.29%，干旱缺水809.3万人，占53.71%；农村学校饮水不安全人口272.74万人，占农村学校总人口的49.4%，其中，属水质超标的98.78万人，占36.2%；属干旱缺水的173.96万人，占63.8%[2]。广西农村饮水安全工程的建设任务艰巨，形势严峻。

（二）农村小型病险水库数量大

广西水库地域分布广泛，4000多座小型水库绝大部分分布在农村。这些小型水库数量大、标准低、范围广、隐患多，工程老化失修，抗御洪水风险的能力很低，成为农村防汛安全的隐患。目前有3319座小型水库存在不同程度的安全隐患，占小型水库总数的80%，87座大中型病险水闸（其中大型24座、中型63座）需要进行除险加固。

（三）农业灌排设施老化失修

截至2010年底，广西共有各类灌区（片）32439个，总灌溉面积3246.38万亩。农田有效灌溉面积达2284万亩，但仅占总耕地面积的34.2%；有灌溉渠道15.6万条，实际通水长度28.61万公里，衬砌长度1.83公里，渠道衬砌率仅6.4%；灌溉水利用系数低于全国0.5的平均值；各类用于灌溉的小型水源工程33.18万处，工程完好率不足50%；排涝工程3754个，排水除涝总面积仅291.83万亩，排涝标准以5年一遇为主，标准较低。尤其是桂西北大石山区、桂中地区、左江、右江旱片问题尚未得到有效解决，农业灌溉用水得不到保障，直接影响了农民增产增收。

（四）农村水环境继续恶化

目前，广西水土流失面积为2.81万平方公里，占全自治区总面积的12%。其中，土山地区的水土流失面积1.04万平方公里，占总面积的4.4%；石山地区水土流失面积1.67万平方公里，占总面积的7.1%。尽管水土流失总面积比1989年下降了0.35万平方公里，但局部地区水土流失却呈加大趋势。在桂西北、桂西南及桂中的石灰岩地区和桂东南的花岗岩地区，因水土流失导致的土地石漠化面积已达1.83万平方公里，直接威胁到当地群众的生存安全。此外，广西仍有一定数量的工业废水和城镇生活污水未经处理直接排入江河水库中，相当一部分流入农村地区，造成地下水和地表水污染，直接威胁着广大农民的饮水安全和食品安全。

（五）农村水电资源无序开发

广西水能可开发量达到2200万千瓦，其中小水电水能可开发量达794.9万千瓦。随着经济的发展，各地形成小水电开发热潮。由于水能资源开发利用管理职能没有明确，开发利用无法可依，有些地方政府为了招商引资，扩大投资，随意开发地方中小型水电，未经批准出让水能资源开发使用权，任意越权审批水电项目，由此导致了水能资源无序开发，对当地生态环境、农业用水、防洪安全和社会稳定造成了极大威胁。

四、制约广西农村水利建设发展的深层次因素剖析

作为行业扶贫的重要内容，农村水利建设是扶贫开发的基础性工作。制约广西农村水利建设的因素很多，但从影响的深远性来看，主要有以下几个方面：

（一）农村水利建设的观念滞后

根据国家财政部的统计，全国近30年以来财政支农资金的60%都用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，而这40%用于小型农田水利建设的又微乎其微。与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低[3]。广西的情况与此基本吻合，作为欠发达地区，广西各级政府都面临着加快经济社会发展的压力，这导致了一些地方基层政府仍然以追逐GDP为导向，认为农村水利建设对GDP的贡献不大，是花钱不见效果的无底洞，因而对农村水利建设重视不够。在扶贫开发专项资金使用上，很多地方主要把重点放在见效显著的城市防洪与大江大河工程上，对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少。

（二）农村水利建设的体制不顺

职权不明、权责不清是传统扶贫开发中遇到的重大问题。长期以来，农村水利建设在许多重大体制问题上缺乏清晰的政策界线。如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系；中央政府与地方政府的事权划分；已建成工程设施的资产监管和产权归属，公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿、工程的管护责任落实等缺乏明确的法律依据和政策规定。这造成了农村水利建设管理体制在理论上存在许多政策与法律真空地带，在实践上产生许多误区。如有的认为小型农田水利农民直接受益，不属于公共产品，因而责任主体应当是农民，政府的责任只是引导鼓励；有的认为小型农田水利私人不愿投资，应当由政府弥补，因而应当纳入公共产品，由政府负责供给等等。

（三）农村水利建设的动力不足

一方面，水利建设具有公共物品性质，其投资大、见效慢的特点让很多政府官员由于片面追求短期政绩而缺乏驱动力，积极性并不高；另一方面，作为水利建设直接受益的农民也对水利建设并不持太大的热情。长期以来，我国农田水利基础设施维护以农民义务投工投劳为主要形式，在农村家庭联产承包制下，由于农民对农田水利基础设施的维护投入与自己收入预期的不确定性存在高度相关，农民在维护中存在明显的搭便车现象和机会主义倾向，导致维护投入明显不足，致使部分农田水利基础设施年久失修，使用效率低下。此外，农村劳动力大量向城市转移就业，也使投入和管理农村基础设施的机会成本增加，阻碍了农民投入和管理农村基础设施的积极性。而留守农村人员多为妇女、儿童和老人，难以担负起农村基础设施建设任务。

（四）农村水利建设的队伍不强

乡镇水利站是最基层的管理服务部门，在服务农业、发展农村经济方面发挥着重要作用。但随着经济体制的转换、农村改革的深化和水利事业的发展，乡镇水利管理站体制不顺、机制不活、经费短缺、队伍不稳、功能衰退、难以为继的问题日趋严重。广西原有乡镇水利站886个，水利员2367人。机构改革后，由于体制、经费、人员等多方面原因，不少地方予以合并或撤销。目前全广西乡镇水利工作站仅存89个，水利员编制269人，实有333人，其余的698个归并于农业服务中心。在实际工作中，乡镇水利站被撤并后，水利技术力量被严重削弱，农村水利建设缺乏及时的技术指导，水利管理业务工作难以开展。由于村级农民技术员选聘工作刚刚起步，普及面还不广，所聘人员缺乏专业水利技术，难以及时指导农村小型水利工程建设与管理，影响了农村水利工程建设的组织实施。

五、实施新扶贫纲要背景下推进西部贫困地区农村水利建设的对策思考

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的颁布与实施为西部贫困地区农村水利建设既提供了机遇，也赋予了压力。西部贫困地区在新一轮扶贫开发工作中只有更新观念、锐意创新，才能迎来农村水利建设的更大发展。

（一）更新观念，为农村水利建设提供正确导向

水利建设本质上是一个民生问题，农村水利是惠及亿万农民的事业。随着扶贫开发的不断深入，农村水利工作也面临着很多新情况、新问题与新矛盾。水利建设是属于公共物品供给的范畴，很多基础设施建设并不直接带来经济增长特别是GDP的增长。这就特别需要各级政府转变传统治理理念，摒弃那种见物不见人的思想，不再盲目以追求GDP增长为目的，应树立科学的政绩观，坚持以人为本、执政为民的施政理念，更加重视民生，把推进农村水利事业发展放在更加突出的位置，加大推进农田水利建设尤其是灌区改造和建设力度，大力发展节水灌溉，加快农村饮水安全工程建设，加强农村水利管理，创新农村水利发展体制机制，为进一步加快农村水利建设创造良好的环境。

（二）理顺体制，为农村水利建设提供坚强保障

要突破农村水利建设的体制障碍，就必须以顶层设计的视野科学界定中央政府与地方政府水利事权的划分，明确政府、农民、社会力量之间的责、权、利关系，构建事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水利建设体制。具体而言，要在区分水利工程性质的基础上分类推进改革，主要是确定产权归属并厘清相关部门的监管内容与责任范围，如对公益性与准公益性水利工程，要确定政府财政基本支出和维修养护经费，对经营性水利工程，要坚持“谁投资，谁受益”的原则，引导其走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。同时，深入开展小型水利产权制度改革，按照分级分类管理原则，落实管理权，明确管理责任，提高管理效益，明析所有权，搞活经营权。

（三）加大投入，为农村水利建设提供物质保障

农村水利建设是属于投资大、见效周期较长的公共工程，充足的资金来源是其可持续发展的重要保证。因此，一方面，政府要加大财政投入，积极调整财政预算、固定资产投资、政策性信贷用于农村水利的规模和比例，保证各级财政用于农村水利的投入总量和增长幅度要有明显提高，并且要确保及时足额到位，起到政府主导的作用；另一方面，单纯依赖政府直接投入还不足以解决农村水利建设的资金缺口。政府要通过政策扶持、制度创新、盈利激励等方法，鼓励支持社会资金参与水利建设，特别注意发挥非政府组织的力量，同时，通过民主议事、组织协调和技术服务等方式充分发挥农村劳动力资源丰富的优势，鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，调动农民兴修农村水利的积极性。只有构建起以政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充的多元化投入机制，才能为农村水利建设提供持续的动力支持。

（四）强化队伍，为农村水利建设提供人才支持

农村水利既是一个崇高的事业，也是一个艰苦的事业。建设一支素质高、能力强的水利干部职工队伍是推进农村水利建设的重要举措。强化农村水利队伍建设要在“存量”与“增量”两方面下工夫。“存量”是指在职的干部职工，要切实解决好他们面临的实际困难，尽量解除他们的生活之忧，同时要通过同行交流、在职教育、继续培训、下派专家指导等多种方式提升他们的业务能力。在“增量”方面，则要千方百计通过政策倾斜、事业平台、薪资待遇等方面，吸引水利专业技术人才投身于农村水利事业中，鼓励他们在扶贫开发的伟大事业中建功立业、实现人生价值。

注释

①以下索引数据除了特别注明外，均出自参考文献[2]。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见[DB/OL]. [2012-02-01]http：//www.gov.cn/jrzg/2012-02/01/content

_2056357.htm.

[2]广西壮族自治区水利厅.2010年广西水利统计公报[DB/OL].[2011-05-31]http：//www.gxwater.gov.cn/Web/ArticleShow.aspx？ArticleID=830.

[3]编辑部.“GDP崇拜”是农村水利滞后的根本原因[J].商用汽车，2011（16）：27.

责任编辑 凌经球

On Current Situation and Countermeasures of Water Conservancy Facility

in Rural of WesternPoverty Region

——In Case of Guangxi

1. Tan Yingjun 2. Hou Yongneng

（1. Party School of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C. Nanning Guangxi530021，

2. Guangxi Water Resources Bureau NanningGuangxi530023）

Abstract： Water conservancy facility in rural is an important measure of western poverty alleviation program. As the undeveloped region in the west， the countryside water conservancy facility in Guangxi has been developed greatly and accumulated valuable experiences， while， there are still many problems， such as： unsafe drinking water in the countryside， large population， large amount of reservoirs， the problem of aging and despaired agricultural irrigation and drainage equipments， the sustained water environment deterioration and disordered development of water and power resources. In the new poverty alleviation program， such problems could be solved by renewing idea， straightening system and mechanism， enlarging investment and strengthening the operation team building.

Key Words： western poverty regionpoverty alleviation and developmentrural water conservancy facility Guangxi