论我国适度普惠型社会福利模式的构建

赵东霞

摘 要：中共十六届六中全会提出了“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略决策，我国将推进社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”转变。这意味着普遍性社会福利模式对我国来说可能是现实和未来更为合适的选择。针对我国社会福利模式发展的状况，探讨适度普惠型模式理论与实践的可行性，从而推进社会福利模式向适度普惠型福利模式转变，对于构建具有中国特色适度普惠型社会福利模式具有重大的意义。

关键词：社会保障体系；“单位制”福利；补缺型福利；适度普惠型福利

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0094-04

社会福利制度，或称社会保障体制，是国家和社会为改善和提高国民的生活水平而采取的各种具有经济福利性的社会政策措施的总称，它主要有选择性福利模式和普遍性福利模式。这两种模式的重要分歧就是，福利究竟应该针对部分人还是所有人的需要，换言之，价值判断的天平究竟应该倾向选择性福利还是普遍性福利？这两难境况一直是每个意图建立和完善社会保障体制的国家和政府所困扰的。2007年我国民政部提出，为了加快社会福利事业的发展，将推进社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”转变。这意味着普遍性社会福利模式对我国来说可能是现实和未来更为合适的选择。如何构建适应社会主义初级阶段的普惠型社会福利模式成为社会各界关注的重要社会问题。

一、我国社会福利模式的发展

20世纪50年代到80年代末，我国社会福利事业发展主要实行的是传统福利模式。这种福利模式的显著特点体现在城乡二元福利服务结构上。其中，城市福利主要分两部分：一是国家负责，官方包办的民政福利，其服务对象是城市中的无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人的“三无对象”，供给由政府出资，政府职能部门提供直接服务；二是单位包办的职工福利，其服务范围包括职工及其家属生活的方方面面。农村社会福利也分两部分：一是由乡镇和村针对正常人提供的医疗卫生服务；另一部分是由乡村集体出资建立的养老院等用以服务于农村特殊生活有困难的人群。总体说，这种社会福利模式适应了当时的计划经济体制，在当时环境下对国民经济的恢复和发展发挥了重要的促进作用。

20世纪90年代起，随着我国市场经济体制改革的不断深化，原来传统的福利模式发生了变革。首先，市场化改革和企事业单位改制的不断推进，所有与单位性质不符的职能都逐步向社会转移，其中转移的重点就是职工福利。这导致越来越多的“单位人”逐步由依靠单位转变成依靠社会的“社会人”。这就需要大量的社会性福利机构和相应服务来应对正常人群的生活需要。尽管一些商业性质的养老保险、医疗保险和失业保险等可以替代传统的职工福利的部分职能，但是，商业保险作为一种与市场经济体制相配套的制度，它主要以经济的形式解决社会成员的经济收入保障问题，意味着它并不能满足人们对生活方面的需要。因此，来自人们生活层面的需求只能通过社区福利服务和专业化的福利机构来解决。但是，现实的境况是，民间独立从事社会福利事业的非政府机构还不成熟，还不能完全担当福利保障的需求，政府在社会公共福利的提供上显然还需担负更多的责任。其次，社会福利正逐渐地限制在民政社会福利事业上。由于民政隶属于政府，是社会福利主要的供给者，因其资金有限、能力有限等问题导致服务的覆盖面也有限，主要是对社会的弱势人群提供物质、安全和事业发展的保障，实现的是微观层面的社会福利。因此，它表现的是补缺型福利模式，就是通过家境调查或群体甄别，将那些最需要帮助的人（如穷人、老人、病人、残疾人、妇女或儿童等）挑选出来，并向这些真正需要福利服务的特殊群体发放福利。

综上，我国过去实行的是制度化供给福利和新体制下的补缺型福利两种模式。制度化供给福利的对象是全民所有制范围的福利，在结构上体现着国家、单位和个人的关系，也称之为“单位制”模式，就是说有单位的公民，其福利主要由单位提供，如发放各种补贴、职工住房等，保障的是“中观社会福利”。补缺型福利的对象是非全民所有制范围的福利，针对特殊人群提供服务，保障的是市场经济中淘汰下来的弱势群体，属于“微观社会福利”，在结构上体现着国家与家庭的关系。

二、适度普惠型福利模式的特征

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“建设宏大的社会工作人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。社会工作是一种体现社会主义核心价值理念，遵循专业伦理规范，坚持“助人自助”宗旨，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，预防和解决社会问题，促进社会和谐的职业活动。这表明，2006年后我国社会福利事业的发展进入了一个新的阶段。表现在：

（一）服务对象的变化。中国的改革开放极大地提升了人们的生活水平，产生了更大规模的经济富足、生活安康的群体，同时也扩大了弱势群体的规模，从“三无”人群向生活有困难的人群扩展，而且由于社会发展速度加快、工作强度与市场经济的竞争压力加大，人们希望能从繁重的家庭负担中解脱出来，全身心投入到工作中，更迫切需要如家政、父母的照顾和精神慰籍等方面的需求。这意味着社会工作的服务对象已从有困难的群体向有需求的群体转变。

（二）社会福利资源不断拓宽。从供给主体看，近几年非公办民营福利服务机构日益增多，已超过了国有资源兴办的公立福利机构。从资源看，民间资源的介入和推动，使社会福利资源渠道进一步拓宽，数量份额也不断增大，仅福利彩票获取的资源就已超过政府财政对社会福利服务的投入。这意味着因资金短缺不能惠及的群体，由于社会福利资源的丰富，也有可能成为被保障的对象。如大连市沙河口区民政局提出，政府在社会福利事业的角色应当体现为：第一，倡导者，即运用大众传播媒介等多种手段，宣传社会福利事业的重要意义和基本知识，提倡社区内民间组织共同参与，实现共赢。第二，指导者，即贯彻中央的精神和政策，行使部署和指挥的行为模式，引导社会福利事业向社会化方向发展。第三，支持者，即通过政策、制度、资源等支持来调动非营利机构的主动性、积极性和创造性。第四，掌舵者，即通过体制机制创新、人员管理创新、工作支持与指导、多元参与主体协调等，向宏观管理、间接管理职能转变。

（三）市场因素的导入。改革开放以来许多民办福利服务机构，都是建立在收费服务基础上的。而且，目前国内又纷纷出现了院舍服务，其中也有自费收养项目。虽然这些服务机构都属于非营利组织，收费水平也基本与成本价格持平，但自费入住的性质实质就是一种购买，有市场机制的特征。如大连市沙河口区广泛开展的居家养老、货币化养老、家庭式养老、社区托老、补贴机构养老等形式。有的不仅满足“三无”老人居家的愿望，还解决了社区内下岗女性的再就业问题，如居家养老，实现了双赢；有的还可能达到盈利程度，如家庭式养老等。

上述变化，给社会福利带来三方面的影响：一是个人可以从市场购买自己所需要的服务；二是为家庭提供了满足生活需求的一种选择。当家庭出现供给力量不足或暂时不足时，可以利用市场资源获得所需要的服务；三是促进了社会领域的进一步发展。非营利机构虽然不属于市场范畴，但可以引入市场机制进行运作，在资源的有效配置中充分发挥有限资源的作用，从而弥补社会资源的不足。因此，普遍型社会福利模式对我国目前发展来说似乎更为合适。

三、适度普惠型福利模式的可行性与实践成果分析

适度普惠型福利模式是一个新的提法，它介于“补缺型”和“普遍型”福利模式之间，是一个动态的发展过程。适度普惠型福利模式应该经历三个阶段，每个阶段都伴随着社会福利概念的延伸：1.初级适度普惠阶段主要是微观社会福利的深化问题，其重点是提升微观社会福利服务对象的生活质量，并将服务对象从有困难的保障人群扩大到有需求的一般人群，但仍然以“保障人群”为主。2.中级适度普惠阶段则是社会福利概念扩展到了中观社会福利，将服务对象从少数人群扩大到了所有的民众，福利内容也扩大到了满足所有人群的最基本的生存需求。3.高级适度普惠阶段则将社会福利概念延伸到了宏观社会福利，其主要特点体现在社会福利供给主体不再单纯是政府，而是实现多样化的供给，服务对象是全体社会公民[1]。

适度普惠型福利模式的三阶段从时间上看具有递进的逻辑关系，每一个阶段都有目标规定：1.初级适度普惠阶段，首要的目标是提高福利服务水平，因此它的侧重点主要是完善社区福利服务；2.中级适度普惠阶段，由于社会福利服务对象的大量扩充，因此在城乡之间继续推进“城乡低保”和满足民众的基本生活需求；3.高级适度普惠阶段，主要目标是满足全体社会成员更高水平的社会福利需要，因此资金的保障和社会福利供给主体及其服务质量就成为这阶段的工作重心。

综上，适度普惠型福利模式的构建基于社会福利的概念层次，基于我国社会发展的现实状况，在理论上具有可行性。而实践层面，大连市沙河口区的养老新模式对此进行了有益探索。经过几年的建设，大连市沙河口区已经初步确立了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系和居家养老，货币化养老，社区日托养老，“暖巢管家”配送，资金补贴社会养老机构“五位一体”的养老新模式[2]15-18。

大连市沙河区这种养老模式的创新体现在诸多方面：首先，养老理念的转变。以前对老年人的服务基本上是“临终护理”，除严格落实国家有关政策之外，多数是老年人在危急之中或临终之前给予一定的救助，因此老年人得到的实惠并不多，也很难满足他们的需求。随着经济的快速发展和对老龄工作认识的提高，该区已形成了变“临终护理”为“全程照料”的养老理念。从而在时间观念上实现了由“补缺型”向“普惠型”的转变。其次，政府在老年人“低保”方面也加大了投入。从2002年开始该区对辖区的161名“三无”、“遗孤”老人每人提供300-500元的社区服务中心慈善医疗救助卡。除此之外区政府又投入10万元为60岁以上的“低保”老人家庭配备家庭医疗箱，同时还为80岁以上的“低保”老人提供年800元的医疗补贴，从而做到了社区福利服务与“低保救助”的无缝对接。再次，该区在社会福利社会化方面也做了大量的探索。如在推进居家养老服务过程中，除了注重发挥政府的主导作用外，还积极提高社会各方面的参与度。在具体运行中，主要依托社区服务中心操作，社区日托养老则由社团组织参与管理，“暖巢管家”配送则完全交给养老中介组织，而政府只是适度提供服务资源。这种社会化运作不仅减轻了政府的负担，还提高了福利服务的水平。由此可见，适度普惠型福利模式的现实发展之路是切实可行的[2]15-18。

四、适度普惠型社会福利模式由低向高发展的有效途径

（一）发挥社区作用，推动初级适度普惠型福利模式的构建

社区福利是伴随着经济发展和社会进步而在社区发展过程中产生的，是工业化和现代化的产物。社区福利主要是指面向社区内弱势群体和边缘群体提供的帮助和服务。社区福利区别于传统民政福利的经济保障功能，它主要解决的是生活问题，它的主要任务是通过向特殊人群提供社会福利服务，使他们都能达到生活自由，生活自立。社区福利的另一方面作用体现在调节个人、家庭和社区的关系以及协调社区和国家政府之间的关系上。它可以通过对社区福利医疗、保健等社会资源的整合协调，在个人、民间团体和政府职能部门之间关系的协调中发挥作用。而且社区福利服务涉及的主要是社会生活的最底层面，提供服务活动的主体是社区居民，政府的作用主要体现在财政支持、人才培育、政策指导和宏观规划上。社区福利的这种半官方半民间性质，致使它的发展和完善过程与居民民主自治，社会基层组织的改革相辅相成。

因此，在初级适度普惠发展阶段，政府除了加大投入，给特殊人群提供更好的福利外，还应该大力依靠和发挥社区福利服务的功能与作用。如社区福利服务中非营利组织和志愿者的贡献。相比大陆地区，香港市民志愿者比例非常高，截至2011年底，香港登记的在册义工人数已超过97万人，占香港总人口的13.7%，平均每8位香港市民就会有1位是义工[3]。他们从筹集善款到开展服务，从评估质量到决策咨询，特别是对老年人福利服务的提供方面，香港志愿义工发挥了巨大的能量。可以说，社区福利事业的组织和管理实现了初级适度普惠的需求。

（二）完善“城乡低保”，迈进中级适度普惠阶段

城乡居民最低生活保障制度（即城乡低保）的贯彻和实施是实现初级适度普惠阶段向中级适度普惠阶段转变的一个重要保障。“城乡低保”制度本来是属于社会救助的范围，它作为帮助城乡困难家庭而采取的一项社会保障制度，主要以保障居民基本生活为目的，采取科学合理的方法来确定最低生活标准，然后对家庭成员的人均收入低于最低生活标准的给予差额补助。因此，“城乡低保”在消除贫困方面对我国低收入群体有重要意义。要想使初级适度普惠阶段发展到中级适度普惠阶段，就必须扩大社会福利服务的对象，而这又需要大量福利资金的保障。而将原先属于社会救助范围的“城乡低保”纳入到社会福利体系中就是实现中级适度普惠的最佳选择。它既可以达到扩大社会福利覆盖面的目的，又能够提高社会福利资金使用的有效性。将“城乡低保”纳入到社会福利体系，首先要改变城乡低保管理者的观念，切实为民众谋福利，帮助贫困人群摆脱贫困，帮助需求人群满足愿望，实现程序和原则上的公平性。

（三）实现社会福利社会化，全面进入高级适度普惠阶段

适度普惠型社会福利模式由中级适度普惠阶段上升到高级适度普惠阶段，面临的主要问题仍是资金的筹集。为了满足社会全体成员对社会福利的需要，就必须扩大社会福利的供给主体，积极争取各方面的力量，共同参与社会福利事业的发展。因此，国家民政部提出了社会福利社会化这一理念。社会福利社会化指的是在倡导、支持、组织和必要的资助下，政府为满足社会公众对福利服务的需求，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务。主要目标是创建以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的福利机构为骨干，社区福利服务为依据，居家养老为基础的社会福利服务网络[4]。其核心是倡导通过“社会办”而不是“民政独家办”的手段，实现真正的面向全民的、全方位的社会福利，而不是仅仅面向民政对象的“民政福利”。

简单地说，国家提出社会福利社会化概念就是实现社会福利供给主体多元化，特别是需要私营机构积极参与到中国社会福利事业的发展中。要实现这一目的，首先，要提高私营部门参与社会福利的积极性，国家加大对非政府机构的经济扶持，业务指导和专业培训。其次，要在实际运营过程中保护好私营社会福利机构的利益。有的学者建议成立社会福利协调委员会来协调公与私，官与民，个人与组织之间的相互关系。至于具体的运作程序，需要在以后的实践中不断摸索。

参考文献：

[1]何 璧.和谐社会视角下的适度普惠型社会福利制度研究[D].合肥工业大学，2011：326.

[2]付红丽.大连市沙河口区居家养老模式研究[D].大连理工大学，2009：12.

[3]新华社.香港近百万人登记做义工[EB/OL].

[2011-10-07]http：//news.xinhuanet.com/gangao/2011-10/07/c_122125289.htm.

[4]朱 婷.我国民办养老机构可持续发展研究——以江苏省为例[D].南京师范大学，2011：1.

责任编辑 陆 莹

On the Construction of Moderate Generalized Welfare Society in China

Zhao Dongxia

（Liaoning Normal UniversityDalianLiaoning116024）

Abstract： The Sixth Plenary Session of Sixteenth Central Committee of Chinese Communist Party proposed the strategic decision of establishing a social security system that covers urban and rural residents， China will promote the transformation of social welfare mode from complementary to moderate generalized one， which means the generalized social welfare is probably a better option for China in current situation and in the future. Aiming at the current status of domestic social welfare development， the discussion and exploration of the feasibility of the moderate generalized mode in theoretical and practical perspectives that can promote the transformation of social welfare mode and has significant meaning for moderate generalized welfare construction with Chinese characteristics.

Key Words： social security system welfare of unit systemcomplementary welfare moderate generalized welfare