“基础四国”与全球气候谈判

李白

“基础四国”是巴西（BRAZIL）、南非（SOUTH AFRICA）、印度（INDIA）和中国（CHINA），取各国首字母（再把南非英文字母倒一下，Africa south）组成的英文单词BASIC的简称。从发展上看，“基础四国”是在“金砖四国”（巴西、俄罗斯、印度、中国）这个母体内衍生出来的一个新的集团。近些年来尤其是国际金融危机爆发以来，“基础四国”由于经济快速发展，影响日益扩大，令世人瞩目。

气候谈判的艰难历程

全球变暖，生态体系遭破坏，在人类生存面临巨大挑战的时刻，1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。170多个国家的代表参加，100多位国家元首或政府首脑与会，规模空前。

此前一个月通过的《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制温室气体排放、应对全球变暖的国际公约，为全球减排谈判作出了安排，但会议未能就发达国家应提供的资金援助和技术转让达成具体协议。发达国家普遍逃避和转嫁责任，成为气候谈判路途坎坷的重要原因。

自1995年开始，气候谈判开始围绕《京都议定书》展开。

1997年12月，在日本京都召开的《联合国气候框架公约》第三次缔约方大会经过激烈的讨论，通过了《京都议定书》。最后37个发达国家不得不在《京都议定书》中承诺承担框架性减排义务。《京都议定书》没有规定发展中国家承担减排义务。但是，由于一些发达国家缺乏政治诚意，实现既定目标的进展十分缓慢。2001年，刚开始第一任期的美国总统布什宣布美国退出《京都议定书》。

有鉴于《京都议定书》的经历，为保证各方在2009年就2012年议定书第一承诺期（2008年至2012年）到期后的全球减排达成协议，人们将希望寄托于2007年12月在印度尼西亚巴厘岛举行的联合国气候变化大会。

在巴厘岛大会的最后一夜，一份《巴厘路线图》草案终于摆上了桌面。除了美国以外，所有国家都已同意签署。发展中国家代表猛烈抨击美国的立场，双方僵持不下，路线图面临“胎死腹中”的厄运。

这时意想不到的一幕发生了。大会主持人联合国《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书伊福·德布尔突然泪流滂沱、泣不成声，在场的所有人都惊呆了。随后，德布尔在助手的搀扶下走出了会场，背后留下一片掌声。当一个小时后德布尔回到会场时，美国代表改变立场，同意在文件上签字。《巴厘路线图》最终获得通过，并启动了当前的“双轨制”谈判，分别是《公约》下的长期合作特设工作组谈判和《京都议定书》特设工作组谈判，但是，发达国家首先考虑的不是全球利益，而是自身利害关系，因此它们自己提出的减排目标都比较低。

2009年底，哥本哈根联合国气候变化大会的谈判同样唇枪舌剑、合纵连横、惊险异常。当谈判工作组逐渐开始有条理地讨论工作组主席案文并取得进展时，一份由丹麦自行拟定的案文突然出来搅局。中国和其他发展中国家斥责这种“空降案文”违背大会程序规则，脱离了公约和议定书工作组案文的合法基础。由于广大发展中国家的抵制，该案文终被抛弃。

哥本哈根大会最后形成了《哥本哈根协议》，为今后的谈判打下了基础。但会议中的五大关键问题尚未解决：一是谈判的基础文件，二是减排目标，三是“三可”问题（可测量、可报告和可核实），四是长期目标，五是资金问题。它们需要留给墨西哥坎昆气候变化大会去解决。

2010年11月28日，在墨西哥坎昆的奇琴伊查玛雅古城遗址旁，绿色和平组织升起一个巨大的热气球，呼吁人们保护环境。联合国气候变化大会于11月29日至12月10日在墨西哥坎昆举行。

经历了哥本哈根会议的跌宕起伏，人们对坎昆气候大会寄予期望——各方拿出诚意，在一些分歧较小的问题上达成平衡的一揽子协议，对争议较大问题努力“相向而行”，尽可能缩小差距，为南非会议达成最终协议打下基础。

2011年11月28日至12月9日，联合国又在南非德班召开了《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议暨《京都议定书》第7次缔约方会议。大会最终通过决议，建立德班增强行动平台特设工作组，决定实施《京都议定书》第二承诺期，并启动绿色气候基金。

12月12日，刚刚参加完德班会议返回国内的加拿大环境部长肯尼在新闻发布会上宣布：加拿大正式退出《京都议定书》。这是继美国后，第二个签署后又退出的国家。德班会议未能全部完成“巴厘路线图”的谈判，落实坎昆协议和德班会议成果仍需时日，发达国家（主要指美国）在自身减排和向发展中国家提供资金和技术转让支持的政治意愿不足，是影响国际社会合作应对气候变化努力的最主要因素。四国都期待发达国家拿出政治诚意，在今年的卡塔尔会议上完成《京都议定书》第二承诺期的谈判，进一步提高减排承诺水平，落实资金和技术转让承诺，与发展中国家合作、进一步落实坎昆会议和德班会议成果，谈判解决“巴厘路线图”未决的问题，尽快完成“巴厘路线图”授权的谈判。

显然，气候变化已经远远超出了一个环境问题的范畴，正在被政治化和意识形态化，科学问题与政治话题被混淆与纠缠。欧盟、美国、“伞形集团”、“基础四国”、“七十七国集团”、小海岛国家以及最贫穷国家从不同的立场为控制全球气候变暖博弈不止。人们发现全球气候谈判虽从未一帆风顺，但总在坚定地前行。全球多数人对气候变化的了解与认识也随之在不断加深。

“基础四国”的气候立场

2009年12月7日-18日，《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议在丹麦的哥本哈根举行，超过85个国家元首或政府首脑、192个国家的环境部长出席。同年11月，即在这次大会前夕，面对气候变化这个全球议题，印度、巴西、南非代表曾齐聚北京，共商在这次气候大会上的基本立场。从此，四国开始被冠以“基础四国”的名称。

哥本哈根会议期间，四国一致认为，气候变化谈判应该在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘路线图》的框架下进行。但至少到2009年12月末为止，发达国家还没有准备采取足够的行动，减排力度不大，承诺的资金也远低于发展中国家的需求和期待。中国代表团团长解振华在会上称，尽管中国有1.5亿贫困人口，还是宣布了到2020年，单位GDP碳排放下降40%-45%的目标，并建立了碳指标的国内考核和监控体系。

2009年12月15日，哥本哈根会议期间，“基础四国”部长首次召开联合新闻发布会，就“单轨”与“双轨”等原则重申立场。12月16日，“基础四国”再次联合向大会主席发难，迫使节外生枝的“丹麦文本”撤出了正常的谈判程序。在哥本哈根气候大会上，“基础四国”的出现，再次让发达国家看到了发展中国家“抱团反击”的强大力量。当然，“基础四国”只是针对气候议题的临时磋商机制。12月23日，联合国政府间气候变化专门委员会主席拉津德·帕乔里表示，“基础四国”成为哥本哈根会议上一股重要力量，他们可能会引领未来的气候谈判道路。今后，任何气候谈判协议都需要考虑他们的力量。

从“金砖四国”到“基础四国”，表明了在不同的全球议题上，利益会因此重新“分化重组”，也再次验证了19世纪英国保守党领袖、曾任英国首相本杰明·迪斯雷利的一个至理名言：没有永远的朋友，也没有永远的敌人，只有永远的利益。

2010年墨西哥坎昆气候大会前，“基础四国”召开了第五次气候变化部长级会议，就坎昆会议的形势进行了磋商，并支持在坎昆气候大会上达成建立新的气候基金，兑现对发展中国家提供资金的短期承诺。

2011年10月31日至11月1日，“基础四国”第九次气候变化部长级磋商会议在北京举行，就南非德班会议前景和谈判中的重大问题深入交换了意见。12月3日，“基础四国”在德班气候大会期间共同发布一篇题为《公平获取可持续发展》的技术报告。报告为如何分配剩余的大气空间以及如何分配发展时间及资源提供了可操作建议。南非水资源和环境部长桑吉卡、印度环境部长拉梅什就本国在减排领域的立场和采取的措施分别作了解释。巴西代表团团长、总统办公室主任罗赛夫介绍说，根据世界自然基金会的最新预测，到2020年，巴西、印度、南非和中国通过自主减排措施，将会减少碳排放21亿吨，超过届时发达国家的碳排量，说明发展中国家在减排方面已经走在了发达国家前面。中国代表团团长解振华表示：发展中国家在采取行动，呼吁发达国家勇于承担历史责任，落实公约议定书的要求，率先大幅减排，并认真兑现向发展中国家提供资金和技术转让的承诺，将政治意愿变成实实在在的行动。四国发言人最后强调，发达国家到目前为止都没有在减排领域作出有领导力的行为以及采取雄心勃勃的行动。发展中国家一致认为，一个有法律约束力的协议必须在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘路线图》的框架下达成。

回顾全球气候大会20年来的历程，气候谈判的艰辛程度超出了人们的想象，但“基础四国”始终抱成一团，共同维护自己的发展权，并在总体上取得不少进展。