“空降”制度改革的可能选择

崔桂田

2010年至2011年中共中央组织部先后二次推出了“中央与地方干部双向交流”的重大举措，打破了“空降”干部的传统模式，出现了新的趋向：“空降”干部由过去的上级任命指派转向民主推荐和公开竞争选拔；由“自上而下”的单向交流转向“自上而下”和“自下而上”相结合的双向交流；由“做客”、“镀金”的挂职交流转向与群众同吃、同住和同劳动的“三同”任职交流；由个别地区、个别单位的“偶尔”交流转向中央与地方、东部与西部、南方与北方纵横交错的“常态”交流。

空降干部不仅有着重要的理论依据、历史渊源和历史经验，而且体现和反映了我国干部人事制度改革的政策导向和未来走势，已经不是需不需要的问题，而是如何谋划，如何完善，提升其科学化水平的问题。

空降干部应有政治战略高度，要从增强党的政策执行力和赢得民心的双重角度来审视

干部是党领导、掌控和影响社会的最重要的政治资源，干部的质量和能力如何，关系到党的路线方针政策能否贯彻执行、国家能否长治久安和党的执政地位能否稳固的大问题。

因为“空降”干部来自中央和上级，大都具有全局观念，理论政策水平高，当中央与地方、上级与下级出现利益冲突和矛盾的时候，会坚决地站在中央和上级一边，拥护和赞成党的路线方针政策，而很少有人与中央和上级唱对台戏，“上有政策，下有对策”。但是，从党的民众认同和谋求长期执政的更高战略层次来审视“空降”干部，应该说与马克思主义干部理论的本质要求还有较大差距，公信力和民意急需提升。把政治资源的配置权交给人民，由人民选择和决定干部是马克思主义干部理论的本质要求。

目前的空降干部，从表面上看轰轰烈烈，也强调群众路线，强调公开性和人民群众的参与，但实际上操作上则都是主要领导和组织部门的事，仍过于神秘和在小范围兜圈子。在党管干部的借口下，不仅人民群众“被参与”了，即使干部空降的地方领导也很少参与。所以，今后空降干部，必须走群众路线，顾及人民群众的情绪和感受，通过各种方式扩大人民群众在干部选拔任用中的知情权、参与权和最终决定权，真正把人选准用好。

空降干部要有制度上的突破，要从干部人事制度的配套改革和与社会政治生态重塑的互动中来谋划

其一，要加大政治体制改革的力度，改善“空降”干部的政治生态，提高“空降”干部的民主质量。由于我国政治体制改革相对滞后，看起来民主的形式和花样越来越多，但实质上并没有多少改变权力过分集中的状况。在这种政治生态下，干部选拔任用机制实质上存在的少数人说了算和变相的任命制的“瓶颈”并没有完全破解，“先任命，后选举”仍是重要党政干部产生的主要方式。例如，目前地方党委书记与政府官员的任职，实质上大都是由上级党委直接任命，只是在上级党委决定之后到任职地党委和人大走一个“民主程序”而已。同样，在个别地方和部门，“空降”干部在某种程度上仍属上层运作，事实上起主导性作用的是党政“一把手”。为此，加大政治体制改革的力度，推进党内民主和社会民主，重塑空降干部和干部人事制度改革的政治生态已经迫在眉睫。

其二，空降干部应制度配套，避免政策的应急性和单一性。干部制度改革是一个非常敏感、复杂的系统工程，牵一发而动全身。所以，空降干部要与干部人事制度改革整体配套，要围绕贯彻实施《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，在建立健全干部人事制度公开公正的民主推荐机制、全面系统的考察评价机制、科学规范的任用机制、公正有序的竞争激励机制、切实有效的教育培养机制、管理严格的监督约束机制的基础上，有一个整体性的科学的长远规划，在空降干部的提名推荐、选拔任用、政绩考评与激励、后勤保障、跟踪培养与监督等制度建设上有实质性的创新和突破。

其三，“空降”干部的适应性制度应规范和具有可操作性。目前“空降”干部适应的某些制度还不完善，有些规定比较笼统，为人为运作留下空间。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》中的关于“防止简单地以票取人”，就会导致对重票还是不重票或重票不唯票的不同解读；关于“所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象”中的“多数”规范比较模糊，是2/3 还是4/5，这也给人为操作留下空间。再如，《党政领导干部职务任期暂行规定》规定干部任期内保持稳定，不要频繁调动，而《党政领导干部交流工作规定》则规定干部在任期结束后加快流动，防止产生利益结合，强制实现官员的“优胜劣汰”，二者有一定的矛盾和冲突，在实际操作中也会被人为的利用。

空降干部要有全球化视野，要在与西方发达国家和国外社会主义国家干部人事制度改革的比较借鉴中提升

有比较才有进步，在经济全球化和信息化条件下，我国的干部人事制度改革和空降干部制度的完善，也应具有全球化的视野，要将国外社会主义国家和西方发达国家干部人事制度的改革及其潮流当作一面镜子，以折射出我们自己的优劣和差距，并在保持自身特色和优势的基础上，以容纳百川的胸怀，吸收和借鉴世界各国干部人事制度改革的经验和优秀成果，顺应世界时代潮流，不断进步提升。

选拔任用素质高、能力强和魅力大的领袖和干部是任何国家的执政党都非常重视的事情，尤其是在实施竞争性的政党政治的国家里尤为明显。发达国家的执政党为了选拔任用优秀的干部，提高选人用人的公信度，赢得民众的政治认同和执政合法性，利用已有的民主传统和现代网络民主成果，不断健全选举程序，完善选举方式，特别是引入竞争机制和扩大差额选举的比例，形成了一套比较成熟的、包含较高民主质量的、以现代技术手段为支撑平台的、得到大多数党员群众认同的干部选拔任用制度和方法。这些制度和方法所包含的人民主体、公开公平、竞争择优的民主精神，特别是政党活动和干部选拔任用运作中能让广大党员和民众真切感受到民主程序、民主手段和民主细节，很值得我们在完善空降干部制度时学习和借鉴。

不仅如此，同属社会主义国家执政党的越南共产党，近几年在干部的选拔任用上就不时有惊人之举，引起世人注目。越南最突出的地方，一是将干部的选拔任用与党内民主和社会民主有机结合，整体推进。在党内民主建设上，不断完善和健全了党的各级代表大会制、中央委员会工作制、集体领导制、党内选举制、干部交流制、基层民主制、权力监督制等党内民主制度。二是加大了干部选拔任用的选举差额比例和竞争力度。越共从2009年开始在全国15-20%的省份进行省委书记由出席党委大会的各位代表直接选举产生的试点。越共的这些做法同样值得我们学习借鉴。

空降干部应“宁肯少些，但要好些”，要防止干部人事制度改革中的“形象工程”和“烂尾楼”

目前，在一片赞扬声中，“空降”干部有点急躁冒进，才由得担心其成为干部人事制度改革的“形象工程”，借用列宁的一句话泼点冷水：“宁肯少些，但要好些”。

各地对中组部的新举措积极响应并具体落实，这是好事，值得赞赏，但千万不能一哄而上，急躁冒进，将一个好端端的事情办成了“形象工程”。

事实上，双向交流的“空降”干部还是一个新事物，对中央与地方、“京官”与“土官”来说，都有一个适应期，有一个利益协调、工作磨合的问题，还需进一步的摸索。例如，就“空降”干部的选拔任用来说，中央和地方就存在着某些利益博弈，中央更多考虑的是治国理政的大问题，从党的路线方针政策的执行、党执政地位的巩固、干部结构的优化、后备干部的锻炼成长等；而地方上的领导更多的是考虑地方经济社会的发展、地方干部人事权的掌控、地方干部的行政编制和出路等，大都着眼于当前。所以，如何协调利益，理顺关系，形成合力，实现央地利益最大化就是需要进一步破解的课题。

（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师）

责编/王慧美编/李祥峰