当前恐怖主义新演变及反恐趋势

张家栋

要摧毁恐怖主义链条，仅仅依靠针对特定恐怖组织和恐怖分子的反恐怖行动是远远不够的，必需改变一些对暴力、政治和国家利益的根本看法。在一些国家喜欢对其他国家动用军事暴力的时候，是很难在道义上反对恐怖暴力的

2001年9月11日的几声巨响和硝烟，把恐怖主义这个非传统安全问题史无前例地带入到国际政治的中心舞台。在全球十年反恐期间，各国特别是美国发动了两场规模空前的战争，推翻了阿富汗塔利班和伊拉克萨达姆两个政权，造成了数十万军民伤亡，耗费了数万亿美元的财富。但这些反恐怖行动到底取得了多少成果，却仍然是一个值得讨论的问题。

世界恐怖主义在组织上出现了分散化、草根化和个体化现象

从2001年美国发动阿富汗战争算起，各国已经打死、逮捕了数以万计的恐怖分子和所谓的“恐怖分子”，其中包括基地组织半数以上的头目。甚至就连基地组织最高领导人、创立者本·拉登本人，也被美国特种部队击毙。但是这些“辉煌”的反恐成就，并不能掩盖世界范围内恐怖主义运动愈演愈烈、并且有向西方发达国家内部蔓延的趋势。

目前，以美国为首的西方发达国家虽然摧毁了基地组织在阿富汗的活动基地，把基地组织从一个强大的等级式组织打成一个松散的国际网络，但是基地组织在也门、伊拉克和北非的分支机构仍然存在，并且有发展壮大的趋势。不仅如此，以基地组织为代表的伊斯兰极端组织还把触角延伸到西方发达国家内部。

在过去几年中，基地组织通过网络等现代化通讯手段，成功地在美国和西欧国家招募恐怖分子，并已经制造了一些造成重大人员伤亡的恐怖事件。在美国，甚至还发生了现役军官成为基地追随者，并在军营内针对自己的战友从事恐怖袭击活动的重大恐怖事件。因此，虽然美国在“9·11”事件以后本土没有再发生与“9·11”事件规模相当的恐怖事件，但是其面临的恐怖主义威胁并没有明显的好转。就连美国情报部门的禁飞名单，在过去两年内也翻了一番。

从更大范围来看，当前世界恐怖主义的主要根源仍然是宗教极端主义和民族分裂主义。特别是宗教极端主义运动，不仅没有因为十年全球反恐而消沉，反而因阿富汗战争和伊拉克战争的“滋养”而有激化趋势。同时，由于现代通讯和交通手段的发展以及国际反恐怖阵营对跨境活动的监控力度上升，恐怖组织在根源、动机和活动策略上的国际化与全球化，与恐怖组织人员招募、资金与物资获得以及恐怖活动目标选择方面的当地化之间出现了并行不悖的现象。

更重要的是，随着各国反恐活动的强化，大型恐怖组织不易生存，世界恐怖主义在组织上出现了分散化、草根化和个体化现象。过去两年中在美国、英国和挪威发生一些重大恐怖事件，基本上都是由少数恐怖分子甚至一个人从事的。这些微小的恐怖活动单元往往不在各国反恐怖机构的监控视野之内，很难被跟踪与预防，增加了各国反恐怖部门的工作难度。

当前国际反恐怖运动没有实现预定目标的主要原因

在这个世界上，可能没有比恐怖主义更令人痛恨的，但也可能没有比恐怖主义更令人困惑的事物了。恐怖主义是一种人为的问题，当然也可能通过人为的方式来解决。但人与人之间的矛盾、差异与斗争是永恒存在的，所以恐怖主义又不可能被彻底根除。因此，制订反恐怖政策、评价反恐怖活动的标准不是是否根除了恐怖主义威胁，而是是否减轻了恐怖主义威胁、控制了恐怖主义问题，不使其影响国家的整体安全战略目标。从这一点来看，当前国际反恐怖运动没有实现预定的目标，主要是由于以下原因：

第一，混淆了恐怖主义与恐怖组织和恐怖分子之间的差异。虽然恐怖主义与恐怖组织、恐怖分子之间存在着概念关联，是定义恐怖组织和恐怖分子的元概念，但相互之间仍然存在着根本性的差异。恐怖主义是指一种战略或战术，可以把现实社会中存在着的正常的或不正常的不满与怨恨情绪聚集起来，并以恐怖暴力的方式来表达，以最终实现某种政治或公共目标。在这个逻辑链条中，恐怖组织和恐怖分子只代表着其中一个环节。打击特定的恐怖组织和恐怖分子，虽然是反恐怖活动的重要环节，但并不等同于打击恐怖主义本身。

因为不管有关国家消灭了多少恐怖分子，摧毁了多少恐怖组织，这个恐怖主义链条仍然会像流水线一样，生产出新的恐怖组织和恐怖分子。要摧毁这个恐怖主义链条，仅仅依靠针对特定恐怖组织和恐怖分子的反恐怖行动是远远不够的，必需改变一些对暴力、政治和国家利益的根本看法。在一些国家喜欢对其他国家动用军事暴力的时候，是很难在道义上反对恐怖暴力的。

第二，当代恐怖主义是旧的根源未能解决，新的根源又生。在过去十年中，宗教极端主义和民族分裂主义是世界恐怖主义的主要根源。目前，这些旧的恐怖主义根源不仅没有消失，一些新的因素又不断涌现。

2008年全球金融危机以来，很多国家经济形势严峻而被迫改变相关政治经济政策，这使得很多民众走上了政治抗议的道路，意识形态矛盾与冲突有恶化趋势。在欧洲，极左势力在希腊和意大利等国抬头，并从事大量的恐怖事件；在挪威、德国和荷兰等国家，经济形势恶化激化了种族矛盾与仇恨情绪，以光头党等为代表的极右势力和一些新纳粹势力开始崛起，并成为新的恐怖主义根源。在美国，这种极右势力也随着黑人总统上台和经济形势恶化而抬头。一些极右组织甚至开始自组武装在美国与墨西哥边境地区巡逻，以防止非法移民渗透进美国。从历史上来看，这种现象的突现往往就是新一轮恐怖主义浪潮的先声。

在中东和北非地区，原本存在的宗教极端主义势力也得到了所谓阿拉伯之春的滋养，基地等极端组织正试图利用利比亚、埃及、也门和叙利亚等国家的混乱局面来扩大自己的影响。为了适应中东的新局面，基地甚至正在改变其恐怖活动战略，暂时性放弃了全球性战略目标，转而寻求在中东个别国家或地区建立教法政权，走与中东实际相结合的道路。

第三，各国的反恐怖目标与国际政治目标相混杂，反恐怖国际统一战线名存实亡。“9·11”事件爆发以后，各国虽然纷纷参与美国主导的国际反恐怖阵营，但初衷不一、目标混乱。虽然各国在是否要反恐怖方面达成了共识，但事实上在如何反恐怖、打击哪些目标方面存在很大差异。但不管怎么说，在十年反恐怖期间，各国基本实现了形式上的一致，恐怖组织利用国际政治矛盾的空间减小、能力下降。但是，这一国际反恐怖阵营仍然存在很大的问题。

首先，恐怖组织和恐怖分子具有在各国间转移的特征，善于寻找国际反恐怖阵营中的薄弱环节。其结果是，虽然美国等面临的恐怖主义威胁有下降趋势，但是一些东南亚、南亚和西欧国家面临的恐怖主义威胁却一度上升。

其次，即使是在全球反恐怖时代，各国仍然有选择地打击特定恐怖组织和恐怖分子。其结果是，各国虽然都在反恐怖，但打击目标并不相同。直到目前为止，被世界各国在法律和实践上共同认定的恐怖组织仍然只有一个，那就是基地组织。

更重要的是，随着美国改变了反恐怖战略，把更多的资源和注意力转移到传统安全领域、转移到国内反恐怖领域，有关国家开始重新拿起冷战思维模式，重新开始支持恐怖组织作为实现自身国家利益的重要手段。这使得本来就名不副实的国际反恐怖统一阵线，现在更是名存实亡了。

在这一背景下，有些国家更是公然放弃了国际反恐怖共识，重新视反对他国的恐怖极端组织为一种重要的国际政治工具。近年来，一支活动在巴基斯坦西南部的恐怖组织“俾路支解放军”突然对中国人和中国目标非常感兴趣，并从事了多起针对中国的恐怖事件，与其传统风格严重不符。这一转变，与印度在阿富汗日益增加的影响以及美国的默许和纵容，应该有着相当大的关联。

其结果是，一方面各国之间的反恐怖合作水平在下降，概念与目标不清晰，另一方面恐怖主义形势更加复杂，这不仅使得当前的国际反恐怖活动难以奏效，并为新一轮世界恐怖主义高潮提供了土壤。在历史上，新的恐怖主义风险往往就是在这种不经意间被酝酿出来的。

世界各国将收缩反恐怖战线

经过十年反恐怖战争，美国的反恐怖战略正在向内转，把国内恐怖主义威胁视为美国反恐怖战略的主要目标。在国外，美国也在进行战略收缩，把目标主要集中在基地等少数恐怖组织的少数恐怖分子头目身上，放弃了全球反恐战略。在这种情况下，世界各国的反恐怖战略将发生如下变化：

第一，各国将收缩反恐怖战线，把国内反恐、本土反恐视为反恐怖战略的主要重点。在过去十年中，所谓国际反恐怖阵营，其实是美国霸权主导之下的一个不情愿的“志愿者同盟”。很多国家涉足阿富汗和伊拉克战场，参与美国主导的各种国际反恐怖活动，在很大程度上是美国“强制”的结果。在美国反恐怖战略收缩的背景下，各国、特别是美国的盟国肯定也会随之进行收缩。这一点在欧洲国家的反恐怖战略调整中表现得最为明显。

第二，各国将放弃削弱恐怖主义根源的战略企图，转而更多地依靠特种反恐怖手段。“9·11”事件爆发以后，为配合全球反恐怖战争，国际社会曾经在如何消除恐怖主义根源方面进行过努力与探索。各国纷纷增加了对外发展援助，积极参与一些失败国家的重建活动，并积极在一些国际平台上进行各种反恐怖合作。但是十年下来，各国发现自己面临的恐怖主义威胁并没有根本好转，反恐怖投入的收益非常有限，有些国家面临的恐怖主义威胁甚至不降反升。在这种情况下，各国将或者已经放弃了从根源上解决恐怖主义问题的企图，代之为主要依靠情报活动和特种军事活动的战术性反恐政策。

第三，各国将改变安全观念，将再次从传统安全的视角审视自己的反恐怖政策。既然过去十年如此大规模的国际合作、如此大规模的反恐怖投入都不能解决恐怖主义问题，甚至还不能减轻恐怖主义威胁，那么恐怖主义就有可能是一种不能消除的威胁。在这种情况下，冷战时期“一个人眼中的恐怖分子是另一个人眼中的自由斗士”的逻辑将再次盛行，将取代好不容易达成的国际反恐怖共识。在这种情况下，一些国家将重操恐怖主义大棒，对其他国家国内民族与宗教问题的干涉力度也将随之上升。

中国的反恐怖战略不应收缩

恐怖主义是一种具有国别和地区特征的全球性威胁，需要全球性的应对措施才有可能解决。但问题在于，恐怖主义问题的根源经常与一些国家的重大利益相互牵连，使得单纯的反恐怖活动往往并不存在。在这种情况下，所谓综合反恐怖措施、从根源上打击恐怖主义等，往往流于空谈，并不是各国的现实选择。例如，在反美恐怖主义的诸多根源之中，美国的中东政策、特别是长期无条件支持以色列的政策是一个重要根源。但对于美国来说，支持以色列所带来的利益，远远超过其对恐怖主义威胁的考虑，美国肯定不会因为反恐利益而改变对以色列的政策。

最后，虽然整体上来看，各国的反恐怖战略将普遍出现收缩趋势，但是不同国家的恐怖主义形势不同，也不能一概而论。

虽然我国的国内恐怖主义形势也将随着有关国家的政策调整而可能出现恶化趋势，但这并不意味着中国要把反恐怖战略从海外收缩回国内。与此相反，随着我国海外利益的不断增加及海外风险的不断上升，我国反而应该继续推动国际反恐怖合作、增强海外反恐怖活动的力度，并在某种特定场合下甚至可以考虑改变一些我国长期坚持的外交原则。

(作者单位：复旦大学美国研究中心)

责编/马静美编/石玉