基于竞争能力提升的民办高校“去行政化”研究

张进

摘 要：民办高校普遍“行政化”的现象，影响了民办高校的资源配置效率、竞争能力与教育水平。分析了民办高校“行政化”的现状与表现形式，剖析了民办高校内部管理“行政化”的影响，并基于民办高校竞争能力的提升，探讨了民办高校“去行政化”的实现路径。

关键词：竞争力；民办高校；去行政化

中图分类号：G648.7文献标识码：A 文章编号：1673-291X（2012）08-0206-02

高校“行政化”是影响中国高校教育水平的主要体制因素，所以，最近几年，高校“去行政化”成为高校管理体制改革的热点与难点。学术界对高校“去行政化”的研究，主要关注公办高校，而对民办高校“去行政化”的研究关注较少。但民办高校“行政化”的现象在中国也普遍存在，它影响了民办高校的资源配置效率、竞争能力与教育水平。因此，民办高校如何通过“去行政化”改革，遵循高等教育规律，实现科学管理，以提高民办高校的教育水平，服务社会，对优化民办高校管理具有重大的实现意义与实用价值。

一、中国民办高校“行政化”现状

民办高校的办学经费几乎不依赖于政府，在与政府之间的外部关系上，民办高校与政府之间的“行政化”现象并不存在。与公办高校的“行政化”表现不同，民办高校的“行政化”主要体现在民办高校的内部管理上，所以，民办高校的“去行政化”主要就是内部管理体制的“去行政化”。

中国民办高校没有财政拨款，所有办学成本出资方自行承担，所以在内部管理体制上，主要是采用企业式的行政化管理方式。即在内部管理上，民办高校运用行政命令配置资源，采用企业化的管理方式，实行成本与收益核算、追求经济效益，并根据权力与职位分配资源的管理方式。具体表现为：第一，在领导体制上，其内部领导体制大多数主要采用董事会领导下的校长负责制、党委领导下的校长负责制和职工代表会民主基础上的校长负责制、主办单位领导下的校长负责制等。第二，在内部组织结构的构架上，依据马克斯?韦伯的等级制，按专业分工、层级节制原则设置各职能部门。各主要职能部门的负责人几乎都由出资方安排人选，较少所有权与管理权分离。第三，在具体的管理方式上，实行行政科层化，即校领导-机关部处-院（系）-教研室，形成了自上而下的权力传递体系，基层教工很难参与到学校决策，一线教师被边缘化、学术事务决策行政化，很多民办高校几乎没有学术委员会，有的即使有，也被严重虚化。第四，在报酬、待遇分配上，主要是依据行政职务级别与部门权力的大小分配，教师的整体待遇水平普遍低于行政管理人员。

二、中国民办高校“行政化”的影响

民办高校“行政化”的内部管理方式一定程度上带来了管理效率，保障经济效益同时，却违背了基本教育规律，对民办高校在资源配置、竞争能力与教育水平等方面造成了各种现实与潜在的深远影响。

1.在资源配置方面，民办高校资行政化配置资源，导致教学条件难以改善，教育质量低下，社会资源浪费。民办高校为保证对学校所有权的控制，在职能部门的重要人事安排上，多数由出资方决定。大多数民办高校的经费配置是根据各职能部门权力大小、级别的高低，而不是根据科研与教学贡献的大小与重要性。在教学投入上严重不足，甚至有的学校连基本的教学条件也难以保障。教师的待遇普遍低于行政管理人员。民办高校的经费来源90%以上是向学生收学费，根据有关统计，在中国民办高校，本科学生平均一年向学校缴纳的学费近12 000元，专科学生平均7 000元。据2007的统计，中国民办高校有300多家，在校生有400多万人，所以，表面浪费的是民办高校的资源，从社会宏观的角度看，实质是浪费社会资源。

2.民办高校内部极端“行政化”的管理，导致民办高校竞争能力下降、经营限于短期利益、发展陷入恶性循环。对于民办高校而言，由于经费来源单一，主要依靠学生学费。能否招收到学生，也就决定了其能否持续生存。民办高校在社会声誉、生源质量、办学条件与师资力量等方面与公办高校相比，存在明显的劣势，在民办高校之间，生源与办学条件的竞争也是不可避免的。随着人口数量的减少，学生入学率的降低，各类高校都将面临生源锐减的问题，东南沿海的一些民办高校已经展开生源争夺大战。而民办高校能否在生源大战中获得竞争优势，又取决于其竞争能力。很多民办高校在多年的发展过程中，并未建构自己的核心竞争能力，众多民办高校千人一面、专业雷同，很少有形成其办学特色的。因此，很多民办高校在经营过程都出现管理短期化，追求短期利益最大化，缺乏长远的发展规划，使内部管理“行政化”现象不是缓和而是愈发严重。

3.民办高校内部管理“行政化”的直接后果是高校教育管理违背教育规律，教育质量下降。民办高校提供的是高等教育与科学研究之类的准公共产品，具有较强的正外部效应，应通过合理的收费弥补其自身成本。同所有的教育机构一样，民办高校是一个知识生产、加工的知识型、非盈利性组织。民办高校是通过提供优质的高等教育获取合理的利润回报收回投资成本，其主要目标应人才培养、科学研究与社会服务，其获得的利润也应该主要用于投入发展教育。实际管理过程中，很多民办高校，既忽略了自身的公益性或非盈利性，也忽视了民办高校教育自身的特殊规律，采用企业化的管理方式将民办高校当做盈利性组织来经营，通过“行政化”配置资源。高等教育有其自身的特殊规律，教育过程中知识的生产加工、技术的创新等主要依靠一流的师资与科学的管理。民办高校内部行政化的管理的“行政化”，导致学术权力被抑制，教师被边缘化，整体教育质量下降，进而影响民办高校的可持续发展。

三、基于竞争能力提升的民办高校“去行政化”实现路径

中国民办高校办学时间不长，绝大多数民办高校在发展过程中并未形成独特的核心竞争能力。与公办高校相比，民办高校唯有的优势就是办学体制灵活，可以根据社会需要灵活设置专业，但这并不能构成其核心竞争能力。因此，某种意义上说，民办高校的“行政化”影响了其竞争能力的提升，制约了其长远发展。基于竞争能力提升，民办高校“去行政化”改革的实现，应从以下几方面寻找突破口。

1. 完善相关法律，根据知识生产、加工的过程特征，确立教师的主体地位，保障学术性的组织如教授委员会或学术委员会的优先权力与保障教师的基本教学与研究经费来源稳定。民办高校也是一个学习型组织，其承担知识的生产、加工、扩散等功能，教师是知识生产、加工、扩散的主体，应该树立教师的主体地位。为确保学术委员会或学术委员会的优先权力，应通过制订民办高校组织章程，确定教学与学术研究组织的主体地位及具体保障措施与途径。同时，国家应完善法律严格限制民办高校的行政权力对学术权力的挤压与控制，通过法律确保学术权力的主体地位，以避免民办高校中的教师主体最后沦为资本的附庸，民办高校出现“强资本、弱劳动”，资本控制劳动等严重“行政化”的倾向。这种重资本而轻劳动的“行政化”的管理体制，制约了民办高校的长远发展，违背了知识生产的基本规律，导致了民办高校高水平、高学历人才流失，削弱了其竞争能力，降低了民办高校的整体教育水平。

2.通过制度化的途径，构建内部治理结构，限制行政权，确保学术权力的主导地位。在学校层面理顺校长委员会与董事会、学术委员会三者之间的关系，在内部具体的管理层面上，协调、确立职能部门与学院或系之间在资金配置与人员安排方面的关系是民办高校“去行政化”改革的重点与难点，应通过制度化的途径。去解决在学校层面，权力配置上，董事会是最高权力机构与议事机构，应只负责学校发展与规划等方面的重大事项，重大决议由董事会作出。而对整个教学管理方面的事项，如专业建设、学科发展、师资建设等教学与学术研究日常管理事项，应由学术委员会或教师代表大会等专家型的机构负责并执行；对于后勤、学生管理、招生工作等教学辅助性事务应由校长委员会领导下的部门负责。整个学校财权的配置，在董事会的控制下，应实行财权与各个执行机构管辖的事权之间相对应。在院系一级应组建教授委员会或教师代表会议负责教学与科研究方面的日常行政工作。通过制度化的途径，构建民办高校的内部治理结构，限制行政权力，强化学术权力，实现民办高校的“良治”，是提高教育质量、增强自身的竞争能力的重要路径。

3.政府应加强监管，促使民办高校遵循教育基本规律，根据学术研究与教学发展的需要配置资源，而不是以权力为中心根据行政级别分配资源，确保教育质量。与所有的高等教育供给主体一样，民办高校通过向学生提供优质的教育质量，换取学生顾客的“货币”选票。在高等教育市场上，学生与学校之间权利与地位不对等，学生顾客作为需求方处于弱势地位。学生顾客一旦选择进入某一高校缴纳学费，如果对教学质量不满意，学生选择退出的成本高昂，退出的可能性极低。民办高校即使内部管理效率低下，只要有生源，将学生招进入学后，依然有较稳定的收入来源。也就是说，在高等教育市场上，学生顾客并不能像在普通市场通过“货币”选票制约民办高校来保障其权利。正是基于高等教育市场上的垄断地位，出于短期利益的考虑，民办高校被严重“行政化”，依据内部行政权力分配资源，而不是依据教学与科研需求来分配资源。因此，政府应强化对民办高校的监管，依据教育质量与学生就业率等指标来考核民办高校，促使民办高校遵循教育规律，优化内部管理，提高教育质量。

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