高校专项经费管理及核算中存在的问题与解决对策探析

姜红

摘 要：高校的专项经费是财务预算的组成部分，是学校为完成特定的工作和发展目标而编制的年度专项计划，是由政府相关部门和高校安排下达的具有指定项目和用途的资金。文章分析了目前高校专项经费管理及核算中所存在的问题，对加强高校专项经费管理的对策进行了探析。

关键词：高校 专项经费 管理及核算

中图分类号：G647文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）08-138-03

随着国家对事业单位专项资金投入的不断增大，高校在改善教学条件、学科建设、基础设施建设等方面有了长足的进步，促进了学校的全面发展。高校成为独立法人后，众多高校将提高学校的知名度和办学水平作为重要的管理目标。要达成这一目标，则需要提高预算资金的使用效率，加强预算管理。在实际工作中，由于专项资金管理制度不完善、项目配套资金难以落实、项目结余资金过大等问题的存在，影响了国家对各项事业发展的投入效果。如何加强专项资金管理，真正做到专款专用、突出重点、务求实效，是财政部门和高校财务人员必须面对和思考的问题。

一、高校专项经费的定义

高校的专项经费是由政府相关部门与高校安排下达的除基本支出以外，具有指定项目和用途的资金，主要包括高校修购专项资金、科技三项费用、科研专项资金、重点建设专项资金、课程建设专项资金等。

高校的专项经费是财务预算的组成部分，是学校为完成特定的工作和发展目标而编制的年度专项计划。专项经费就项目管理的过程来说包括项目申报、项目评审、项目实施和实施效果的考核等四个环节。

二、高校专项经费实行项目管理存在的问题及解决对策

（一）高校专项经费项目管理中普遍存在的问题

1.重立项，轻论证。由于抱着“不要白不要”、“花国家的钱不心疼”的心态，许多学校在申报项目时普遍存在把关不严的现象，往往在编造项目名称上下的功夫很多，而对于立项的科学性、合理性和必要性等论证不够充分，项目与学校事业发展规划符合度不高，脱离学校发展的实际需求、项目的实施缺乏相应条件保障等现象时有发生，仪器设备闲置及使用率不高的问题比较突出，很多项目实施的实际效果并不理想。

2.重申报，轻资源整合。这个问题主要表现在教学科研仪器设备的购置上，相同或类似的仪器设备可以通过全校的资源共享得到解决，但是由于学校的相关制度不落实、宏观调控不到位，各单位为使用方便或部门的利益都通过立项申报单独购置，重复购置的现象普遍存在，造成资源浪费。

3.重实施管理，轻使用管理。就项目的实施来说，无论是实行集中管理模式，还是实行分散管理模式的高校，都延续了国库集中支付改革之前学校自主安排项目的监管方式，把项目实施作为监管重点，在项目实施过程的监管上投入了大量人力和时间，但疏于日常使用管理。在实行国库集中支付改革之后，因项目实施过程是上级财政部门监管的重点，已经相当规范，学校只要在程序上和一些重要环节上对项目负责人进行指导和适当把关，无须投入太多的精力；而学校项目申报的宏观管理和项目实施后的日常使用管理等环节则是上级财政部门力所不及的，这理应由学校来承担相应的管理责任，也是高校实施项目管理的工作重点，但学校不仅在实际工作上监管不到位，在认识上也不到位，没有及时实施监管工作重点的转移，本末倒置，从而导致专项经费的管理过程中管理力量重叠、管理空白的现象同时存在。

4.重申报，轻绩效考评。尽管高校在项目的申报和绩效考核两个环节上监管都不到位，但是因为项目申报是“要钱”的工作，学校的积极性还是很高的，所以相比较而言，学校对项目实施效果的考核工作就不到位了。就项目实施效果的考核而言，尽管上级财政部门组织的绩效考评项目范围在逐步扩大，但是仍然只占专项经费项目很少的一部分，即使在将来，把所有项目的绩效考评全部由上级财政部门来承担也是不现实的。因此，绩效考评工作主要应该由学校自己来承担，然而学校在这一环节上几乎是缺位的。当前几乎没有哪一所高校对专项经费项目的绩效自主进行了全面的自评，而且即使是上级财政部门组织的绩效考评工作，由于项目单位没有统一规划和明确要求，往往是“积极”应付，绩效考评很难真实、全面地反映项目实施的实际情况，因而没有起到调整教育经费投入的领域和方向、提高教育经费使用效率的目的。对专项经费项目的实施效果监管在相当程度上是一个空白点。

（二）解决高校专项经费项目管理中存在问题的对策

高校专项经费项目计划和经费投入关系到学校的长期发展，其规范化管理的重要性不言而喻；又因涉及到学校内部利益格局的调整与学校宏观发展的布局，其规范管理的复杂性也是可想而知的。笔者基于对专项经费项目管理中存在的问题及其原因分析，提出以下几点解决对策：

1.健全项目管理工作组织体系。专项经费项目管理的四个环节，除了财政局项目评审中心的评审工作以外，其他都跟学校有紧密的关系。学校是项目申报、实行效果考评及日常使用监督的主要承担者。学校要根据这几个环节的工作要求，建立健全的项目管理工作组织体系。这个管理体系应该包括：制定专项经费项目规划的部门，来承担项目宏观规划的职责；组织项目评审的部门，以负责项目评审论证；项目实施部门，配合上级财政部门并指导项目负责人执行项目；项目绩效考核部门，负责全校所有项目的自评并配合上级财政部门组织绩效考评。以上工作管理体系，既可以通过调整原有相关部门的工作职责来构建，也可以通过组建新的工作机构来建立，不管是处在一个部门还是分属于不同的部门，一般都应该包括以上几个部门。它们在相互协作中承担起学校作为专项经费管理主体的每项管理职责，以避免由于组织体系不健全而造成职能遗漏和监管“空白”。

2.把项目管理体系与项目申报主体剥离。由上述五个部门组织的项目管理体系，应与项目申报主体的身份剥离，以降低与项目利益的关联性。它们既不能申报专项经费，也不能掌控教学条件的使用权；它们不能既当运动员又当裁判员，而只作一个纯粹的管理者。这是项目监管部门科学、公正地履行职责，提高项目管理水平的基本前提和重要基础。

3.加强项目的宏观规划和评审。尽管上级财政部门组织项目评审，但它评审的重点在于申报理由是否充分、申报的程序是否规范、项目申报的类别是否准确、是否按要求规范进行细化填报、申报预算是否合理、所附的相关材料依据是否齐全规范等，虽然也附带审核项目是否符合部门工作及单位发展规划，但很显然它审核的范围主要限于单个项目，并侧重于财政方面。至于项目与学校的总体发展规划和部门发展规划是否符合及符合的程度如何，均不是上级财政部门审核的重点，这也超出了它们的能力和职责范围。因此项目与学校和部门发展规划的符合度的审查，只有由学校自己来承担。不能因为上级财政部门最终的审查权，学校就放弃自己应尽的职责，学校必须适应上级财政部门评审的特点，大力加强项目的校内评审工作，并重点审查项目与学校发展的“符合度”。由于项目的评审要以项目宏观规划为重要前提和依据，所以项目监管部门必须根据学校各项事业发展规划制定相关的专项经费投入规划，并提出经过专家论证的项目指南，以引导项目的申报，并加强项目库建设，把项目申报纳入到学校的总体发展规划和宏观管理的轨道上，切实提高专项经费投入对学校发展的贡献。

4.加强项目的日常监管。项目的实施效果考核是高校专项经费项目管理中又一个薄弱环节。针对这一薄弱环节，上级财政部门对其中有些项目组织了绩效考评，同时也对高校提出了对项目绩效进行自评的一般性要求。但是由于绩效考评的重点是对项目的实施过程和完成结果进行考核与评价，并且由于项目自评一般要求是在项目总任务或阶段性任务完成一周内展开，上级财政部门组织的绩效考评一般是在项目总任务或阶段性任务完成一年后展开，但是很多项目的实施效果在短期内是很难完全显现的，所以这种以项目实施过程和完成结果为重点的一次性考核的局限性也就非常明显，其监管项目的实施效果实际作用非常有限，必须要建立起长期的、经常性的考核机制，而这项工作职能应该由高校自己来承担。因此各高校一方面要切实地开展所有项目的自评工作，另一方面监管部门还要在深入调查研究的基础上，根据学校专业和教学条件类别等实际情况，建立起科学合理的项目实施效果考评监管指标体系，把项目实施的长期效果监管纳入制度化、规范化体系，既可保持使用单位的积极性，也能提高项目实施对学校发展和人才培养质量的贡献率，同时也为项目的滚动实施、调整及终止提供更为科学的依据。

三、高校专项经费预算及核算中存在问题与解决对策

（一）高校专项经费预算及核算中存在的问题

1.高校专项经费预算方法的主观性。由于专项经费对学校的发展影响很大，因此高校在对这些专项进行决策时都十分重视、谨慎。通常能参加这些决策的人都是高校的中高层管理人员或是某学科专家，通过办公会议的方式来进行决策，基层财务人员绝少能参与到决策中来。通过对多家教育部直属高校的调查，发现没有一所高校在专项预算决策中要求基层财务人员提供相关数据，或是让他们参与决策会议，够资格参加会议的也只有财务正副处长。而财务处长在会议中也没有发言权，最终的决策通常是由主管校长或是相关专家通过主观判断决定的。在他们的决策过程中没有相关财务数据支持观点，也没有通过比较非财务指标来选择。因此高校专项经费预算的决策方法不算科学、合理，经常因为这些决策产生许多内部矛盾。

2.高校专项经费预算标准的不确定性。完全相同的专项经费通常不是每个会计年度都会发生，即使是相似的专项经费也在规模和侧重点上有较大的不同。所以基本上每个专项经费所需资金的预测都没有历史数据可供参考，也因此缺乏日常事项预算决策中预算标准和方法可供借鉴。因此大多数高校在专项所需资金的预算上均采用总额控制的方法，即在专项经费通过后将资金比较平均地在不同专项经费之间安排预算，但是在专项经费中哪些事项该花钱哪些不该花钱；该花钱的事项应当花多少钱，这在以前都是没有发生过的。因此，平均分配当年专项经费这种做法的合理性也是难以确定的。

3.高校专项经费决策的不科学性。高校资金的有限性，决定了在对高校发展有重大影响的专项之间只能选择最重要的来实施。如何使有限的资金发挥更多的作用，是高校管理者在进行决策时最关心的问题。要解决这个问题，管理者必须在不同学科的发展之间找到平衡，而这种平衡却难以通过量化指标进行合理判断，这也为不同的学科为自身的发展而努力争取资金留下了余地。此时高校的管理者在决策时要么平均分配资金，然而所有的学科却都得不到足够资金；或是在不具备有说服力的理由时，使用部分专项资金重点支持某些学科，但这样却会产生严重的内部矛盾。如何在不同专项经费之间进行重点选择，缺乏科学合理的方法。

4.高校专项经费项目的配套资金难以落实。国家财政拨给主管部门的资金，主管部门在分配时，很多项目要求筹集学校配套资金。一般来说配套资金的数额很大，没有配套资金主管部门就不予立项，为此很多单位为了能够得到项目，做了不切合实际的配套预算。取得项目后，由于学校自筹资金能力难以满足大额的配套资金需求，只能用科研专款购买仪器设备的资金或贷款作为配套资金，由此导致科研经费改变专门的用途挪作他用，同时贷款的增加也加重了学校负担，势必制约学校的发展。

5.专项经费设备重复购置现象较严重。专项经费是高校固定资产购置经费的重要来源之一，由于高校不核算成本，不计提固定资产折旧，因此随意编制仪器设备预算。盲目添置固定资产，忽视现有资产的合理配置，少而全、重复购置问题突出；项目完成后，部分大型精密仪器设备闲置、使用率低；不同部门或课题组重复购置相同或类似的仪器设备造成了资金浪费；没有正确预测设备需用量，不能合理配置各类设备及加强设备综合管理，影响各类设备的使用效率和经济效益。

6.专项经费缺乏有效的监督机制。高校在管好用好专项经费上缺乏内部监督体系；忽视了对专项经费的内部管理监督和内部会计监督；专项经费事前、事中监督还停留在制度上；监督约束无力导致资金紧张与浪费并存，重收入、轻支出，重购置、轻管理，重项目、轻效益的现状较为突出；专项经费预算编报不实，虚列项目、重复申报，支出不符合规定，存在挤占、浪费现象。

（二）解决高校专项经费预算及核算中存在问题的对策

1.明确高校的发展规划。要在不同的专项经费间进行选择，高校一定要有明确的发展规划。只有规划明确，学校里才能按不同年度的发展偏重，在不同的专项经费之间进行选择。要明确发展规划，管理者不仅要考虑高校的定位、学科发展情况、基础设施情况等高校发展战略因素，同时应对高校在战略年度内的现金流量情况进行估算，力争在制定发展规划时，以有限的资金保证高校不同学科的均衡发展，以实现高校整体价值的提高。因此这种规划的制定一定要有财务人员参与进行，同时在规划中明确高校每年的发展重点和资金扶植力度。

2.综合运用财务指标和非财务指标，为专项经费决策提供参考。高校在编制预算时经常会遇到多个专项经费都与当年规划中的发展重点相一致，这时可以综合运用财务指标和非财务指标来在不同专项经费之间进行选择决策。通过对多家教育部直属高校的中层管理人员、财务人员和院系管理者进行调查，发现这些管理者在进行专项经费决策时对以下两方面的信息非常关注：一是专项经费所需经费情况，二是专项经费对高校发展的影响状况。

（1）专项经费所需经费情况。具体可分为专项经费所需资金的总额、专项经费所需资金的构成、专项经费中人员经费情况、专项经费中办公经费情况等。这些情况都可以通过财务的相对数和绝对数指标来进行比较准确的估算。

（2）专项经费对高校发展的影响情况。具体可分为专项经费对高校整体实力的影响、专项经费对该学科科研能力的影响、专项经费为学生提供资源的情况等。这些情况可以不用货币作为计量单位，而通过非财务的绝对数指标来表示。在进行决策时还应当采用综合指标来进行评判，如经费科研投入产出率、经费学生资源投入产出率等，以使决策的过程更加科学合理，增强决策的说服力。

3.利用日常公用经费中的部分预算标准，对高校专项经费所需资金进行估算。在决策过程中，没有专项经费预算的具体金额的数据可供参考。但专项经费所需资金及其使用范围与高校的资金使用范围基本是一致的。因此，可对专项经费的需要进一步细分，采用部门预算的思路对专项经费中每项资金借鉴日常公用经费的预算编制和方法来确定其资金预算。虽然，高校专项经费影响高校的长期发展，而日常公用经费则对高校当期运作有影响，但是高校专项经费的经费使用也是以会计年度为时间周期的，大多数专项经费的经费也必须在一年内使用完毕。所以借鉴日常公用经费的预算标准对专项经费资金需要进行估算也是合理的。

4.加强专项经费项目管理水平，提高资金使用效率。把专项经费按不同性质划分成若干个平台，将其中某类性质相同的内容合并成一个平台，由不同的部门负责项目的实施。同时在每个平台下设相应的项目库，并实行项目滚动管理，在专项经费资金总平台下，既相互交叉，又相互统一，达到齐抓共管。加强专项经费资金购置仪器设备计划管理，通过科学预算，合理调配资源，不断提高仪器设备的利用率及各项资源的使用效率，以节约经费支出。建立专项经费资金效益考核指标及奖惩制度，年末对专项经费资金各平台的项目实施情况进行效益考核。

5.加强对专项经费的监督管理。在专项经费资金平台上建立资金运作全过程监督机制。围绕各平台管理内容制定具体责任制，对专项经费从立项开始的各环节予以监督和检查，做到事前审核、事中监督、事后跟踪问效。在专项经费资金总平台的控制下达到互相监督、互相制约，使高校专项经费形成以财务监督为核心、审计监督为指导、部门监督为基础的监督管理模式。

四、结束语

专项经费投入的科学性、合理性和项目实施的可持续性，是关系高校能否长期发展的重大问题，学校应高度重视专项经费项目的管理工作。但其管理的重点不在于防治和杜绝腐败，以及避免对资金的挤占、挪用等等传统管理领域，因这些方面主要由上级财政部门来监管。高校专项经费项目的管理工作的重点在于对专项经费投入的科学性、合理性及其实施效果的监管，并且这些也只能由学校来把关。为适应监管重点的这种转变，高校应适时建立起与之相适应的监督管理组织体系，同时大力加强在项目的规划、评审和使用等方面的统一监管，在部门利益分散化的趋势下，加强项目申报等环节的计划性和宏观调控。只有把专项经费投入纳入学校的总体规划，进行科学、合理的监管，才能为学校的科学发展作出贡献。

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（作者单位：天津工业大学财务处 天津 300387）

（责编：若佳）