社会工作制度建设和服务模式的改革与创新

钱宁　李艳华

[关键词]老年福利机构；服务策略创新；社会工作

[摘要]日趋严峻的人口老龄化问题产生老年入服务与老年人需求间的巨大张力，对中国社会传统的生活方式以及相应的社会服务方式产生了很大的冲击。发展和创新老年服务的理念与方法，成为事业单位型老年福利机构面临的机遇和挑战。本文结合云南大学社会学与社会工作系的老年社会工作实践，对事业单位型老年福利机构的社会服务改革与创新进行社会工作反思，讨论将社会工作制度引入其中后，对改善和提升老年福利服务水平、创新服务方式的意义。

[中图分类号]C913.6[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2012)08-0027-06

在中国，由于社会福利资源主要是在政府的掌控之下，适应老龄化要求的老年福利机构社会服务的改革与创新，主要取决于政府举办的事业单位型老年福利机构的改革和创新探索。因而，研究其在当前老年福利事业发展中面临的问题和挑战，结合政府大力倡导和推进的社会工作人才队伍建设，探索在这些老年福利机构中建立社会工作制度，对更新它们的服务理念和方法，提升服务水平将起到积极作用。

本文论及的事业单位型老年福利机构，主要包括两类：第一类是为老年人提供集中居住和机构照顾服务的社会福利院、老年公寓、敬老院等；第二类是以居家照顾的形式承担军队离退休干部服务管理工作的干休所或军休中心。

一、事业单位型老年福利机构既有服务的不足

多年来，事业单位型老年福利机构对老年人发挥的经济保障和生活照料功能有目共睹。然而老龄化趋势及人们经济条件、养老观念的改变使老年人的服务需求不断增长，并在服务理念、服务内容、服务方式等方面提出了更高的要求。那些收入比较稳定的老人不需要经济上的援助，但由于身体的老化，更需要全面、专业的生活照料和内容丰富、能满足不同层次需求的老年服务。而这些事业型机构仍习惯于运用行政工作、群众工作和思想政治工作等手段，在老年服务中日渐呈现出诸多局限，具体表现在以下四个方面：

1.简单地满足经济保障及生活照料需要，不能满足老年人对生活福祉的全面需求。马斯洛提出的人的需求层次理论和国内外大量老年人需求的实证研究已经指出，老年人对生活福祉的需求涉及生理、心理、精神、社会发展各个层面。但大多数事业型机构的服务内容单一，满足需要层次低，仅能简单地满足老年人的护理及生活照料需要，缺乏对老年人的晚年生活适应问题、人际关系问题、个人行为问题等心理问题的关注，也难以满足尊重与精神关怀的需要、社会交往的需要、自我实现的需要等，距离老年人身心的实际需要还有很大差距。

2.事业单位型老年福利机构更多地具有行政色彩，提供一般化服务，缺少差异性、个别化与服务的针对性。由于工业现代化、人口老龄化、家庭小型化的急速发展，家庭自我服务功能下降，老年人对老年服务机构的服务需求不断增长。面对这种形势，传统体制下成立的事业单位型老年福利机构在资源方面仍习惯于“等、靠、要”，机构发展所需要的资源完全依赖于财政预算与拨款；在服务方面则体现为程序化的照顾模式，既不能帮助老年人度过有意义的晚年生活，达成适应环境的目的，又容易造成老年人的社会脱离和加速各方面功能的退化；科层制的管理则导致服务意识不强，不能以老人为本，而是以机构自身管理运作的方便为中心，行政和管理多于服务；对社会福利社会化的改革要求，停留于对政策的原则性、笼统性解读，欠缺改革方案与具体的实施步骤。因此，这些福利机构无法灵活地、个性化地满足老年人日益增长和多元化的服务需求。

3.缺少精神关怀理念。相对封闭的生活环境使生活于老年服务机构中的老年人对满足自己的情感及归属的需要尤为迫切，否则会导致孤独感的加剧和消极、失落情绪的出现。国外研究表明，强有力的支持网络是老年人进行良好的心理调适的最重要因素，而社会隔离则是给老年人身心带来最大伤害的重要因素。因此，心理健康和精神关怀是老年服务中不可忽视的重要一环。由于意识及人力资源等方面的原因，事业单位型老年福利机构在老年人的心理健康和精神关怀方面提供的服务并不足够。

4.不能以积极老龄化的理念为指导提供服务，使服务对象产生“依赖心理”。处于老年期不同阶段的老年人，其能力、资源与需求会呈现较大的差异性，因而要求老年福利机构确定具体的服务策略，从老年期不同阶段的不同特征出发，发掘不同年龄段和不同健康状况老年人的潜能，以个别化、人性化的方式满足他们多样化、差异化的需求。然而，目前的事业单位型老年福利机构，只将老年人看做是被关怀、被照顾的对象，造成老年人进入机构便形成单纯的依赖心理。在单向提供经济保障与生活照料的服务模式中，虽然老人衣食无忧，但其心理比较脆弱，抗逆力较差。只有改变这些机构原有的思维模式和工作方法，发挥服务对象的潜能，尊重他们的个性，真正贯彻以人为本的宗旨，扩展服务领域，深化服务内涵，创新服务模式，事业单位型老年福利机构才能在社会福利事业中保持可持续发展。

二、以社会工作的介入探索老年福利机构社会服务的改革与创新

积极老龄化是老龄观的一个革命性变革，它是把社会参与作为核心和精髓与健康老龄化、有保障的老龄化结合起来的一种理念，主要是指老年人要积极地面对老年生活，不仅保持身心健康状态，而且作为家庭和社会的重要资源，要融入社会，参与社会发展。积极老龄化非常强调进入老年的人享有充实的生活，能够按照自己的需要、愿望和能力继续学习，健康、安全和积极地参与社会、经济、文化、精神和公益活动。积极老龄化的福利理念，无论对于微观层面的老年服务工作，还是宏观层面的老年福利政策制定都具有重要的启示。

社会工作作为现代社会福利制度的输送系统，其“助人自助”的基本价值观和“心理调适”、“发展自我能力”、“建立社会支持网络”三个维度相整合的介入方法，对于积极老龄化福利观念在老年人个体、家庭和社会各个层面的贯彻都能发挥积极的推动作用，是积极老龄化这一具有战略意义的系统工程的重要实现途径。

在积极老龄化理念的指导下，引入社会工作知识与方法，整合各种资源，进行社会工作制度建设与服务模式探索，增强机构领导及工作人员的职业责任感与使命感，强化其工作动力与职业认同度，在事业单位型社会福利机构改革与创新中，更好地满足老年人不同层面的需要，使他们健康、幸福、有尊严、充实地安度晚年，既是这些老年福利机构面对的现实压力，也是其获得新的发展的一个重要契机。2008年以来，云南大学社会学与社会工作系先后与三个事业单位型老年福利机构合作，通过制度建设与服务模式的创新，探索社会工作职业化的可能路径。

在探索社会工作制度建设与服务模式创新的过程中，云南大学社会学与社会工作系和机构工作人员一道，成立了项目组，运用社会工作的改变策略探索事业单位型老年服务机构的改革与创新，使这些机构的服务理念、态度和方法发生了极大变化。首先，社会工作相关制度初步建立，为机构管理水平的提高和社会工作专业服务的开展奠定了坚实的基础；其次，社会工作的理念及服务方式在机构领导和工作人员中产生了一定影响，每个机构均有1／3以上的工作人员开始学习社会工作专业知识，报名参加社会工作职业资格考试，并尝试在日常工作中融入社会工作理念、方法和技巧，提升了老年服务品质；再次，由社会工作专业师生和工作人员共同开展的社会工作服务及活动丰富了低龄、健康老人的生活，增强了他们的社会参与度，也使高龄及病弱老人在心理健康、精神关怀和社会支持等方面都得到了一定程度的改善。

1.以行动研究促成服务理念的转化。从实践来看，在社会工作项目刚开始时，由于社会T作相关政策与制度缺乏，全社会对社会工作认知度、认可度低，部分老年人和工作人员担心自己的利益和身份地位受影响等原因，曾表现出反对或漠不关心的心态，给我们开展专业服务的努力带来极大的困难。

为了打破僵局，项目组运用以生命影响生命的理念，采取行动研究的方法，与服务对象进行深入的交流，用积极认真的工作态度、专业的理念与方法服务和影响机构工作人员和服务对象，使他们在参与项目活动的过程中转变思想观念，对社会工作的理念与方法由排斥转变为接受，由被动观望转变为主动参与。这种转变成为项目组推进事业单位型老年福利机构社会工作探索的动力。

具体的变化主要表现在以下两个方面：首先，在老年服务与管理工作中引入社会工作的专业理念，使工作人员和服务对象从“等、靠、要”的理念转变为积极挖掘社区资源，充分发挥自身潜能，创造和谐、健康的生活环境，为老年人提供全方位的优质服务。其次，强调“以老年人为本”的服务理念，注重沟通和互动，使机构的服务管理工作更易得到老年人的理解与认同，有助于缓解机构内部矛盾，增加理解，促进和谐。一位机构领导觉得，工作人员小组的活动使工作人员了解了社会工作的专业方法，学会了如何沟通、如何分析服务对象的心理与感受，提高了服务的主动性和实效性。

2.推动老年福利机构社会工作制度建设。2008年以来，云南省相继出台了《云南省民政事业单位岗位设置结构比例指导标准(试行)》、《社会工作者继续教育实施意见》、《社会工作者职业水平证书登记实施办法》等政策和制度，但对事业单位型老年福利机构尚未产生实质性影响，尤其体现在工作人员未能从现有制度中感受到学习和运用社会工作会带来何种职业发展前景及福利提升空间，因而仍然缺乏学习与实践社会工作的动力。

项目组在这些老年福利机构进行社会工作服务实践的基础上，协助老年福利机构结合自身实际情况制定社会工作制度，使工作人员运用社会工作服务老年人时有制度和模式可依，推进了社会工作服务的制度化与常态化。此外，在管理层面，制定了社会工作人才队伍建设规划和激励制度，在现有条件下为专业人才创造职业发展的空间。例如，以军休社会工作项目的探索为基础，协助军休服务管理机构制定了军休社会工作人才队伍建设规划、军休社会工作服务机制、军休干部需求反馈机制、军休社会工作人才激励机制、志愿者管理制度、军休社会工作督导制度等一系列社会工作制度，明确了社会工作站与社会工作者的职责、工作内容、服务流程，社会工作者督导、评估、激励办法，为军休服务管理机构社会工作的规范化发展提供了保障。

3.“嵌入式”的老年福利机构社会工作岗位设置。事业单位型老年福利机构的行政化特点，缘于机构缺乏专业的社会工作者，无论在管理还是服务工作中都缺乏社会工作价值理念，因此，设置社会工作部门与专职社会工作岗位是推进事业单位型老年福利机构社会工作职业化的首要条件。通过社会工作项目的实施，事业单位型老年福利机构日益意识到社会工作对于老年服务品质提升和机构良性发展的重要性，均创造条件设置了社会工作部门与社会工作岗位，聘用具备社会工作职业资格的人才。在开展社会工作项目的三个机构中，均设置了社会工作部(站)和1—3个社会工作者岗位，通过招聘社会工作毕业生或转化本机构人员等形式，安排社会工作者上岗开展社会工作，为社会工作在事业单位型老年福利机构的可持续发展奠定了坚实的组织基础和人才保障。

4.工作人员培训与转化策略。加快事业单位型老年福利机构的服务创新，最重要的就是加快工作人员队伍的专业化建设步伐。在项目实施过程中，机构与大学紧密合作，通过开办讲座、参与式培训、组织工作人员参加海外专家学者讲座及工作坊、安排工作人员参与社会工作服务进行体验式学习、举办社会工作学习讨论会等形式对工作人员进行了系列社会工作专业知识培训。培训内容包括老年服务机构与社会工作的关系、社会工作职业化的意义、社会工作职业资格考试考前辅导、老年社会工作的理论与实践、关怀老年人的方法与技巧、社会服务项目的设计与管理、老年人心理健康与哀伤辅导等，为工作人员改进工作理念与服务方式，提升社会工作能力奠定了基础。

5.社会工作服务模式探索。(1)在工作内容方面，力求为老年人提供专业化、规范化的服务，成效初显。在老年服务中贯彻积极老龄化和社会工作价值观，运用社会工作的知识与方法，通过心理调适、能力提升和社会支持网络建设三个维度为老年人提供专业服务，提高老年服务品质，在满足生活照料需求的基础上，促进服务对象的身心和谐，实现老年人的全人发展与生命质量的全面提高。例如，某军休服务管理机构自2011年4月成立社会工作站以来，为军休干部开展了成立军休干部顾问小组、建立服务需求反馈机制、开辟社区资源角、入户探访与个案服务、军休干部集体生日会、军休干部健康养生小组、赠送二手衣物活动等形式多样、内容丰富、有针对性的社会工作服务及活动，并对工作人员开展了社会工作专业知识培训和团队建设小组活动。(2)提供多样化的选择。社会工作在事业单位型老年福利机构的介入将目标更多地定位在差异性、个别化与针对性的服务上，因此，在对服务对象的生理、心理和社会功能进行全面评估和恰当分类，建立和完善服务对象信息库的基础上，由社会工作者与工作人员相配合提供多样化的服务。对那些身体状况较好的“年轻”老年人，提供一些满足老人兴趣爱好、增进社会交往、参与社会发展和协助老人实现自我价值的服务，如协助老人通过自我组织、自我管理、自我服务开展文体、娱乐、休闲、教育活动，增加其自我选择和自我服务的机会和能力，或者为老人提供平台，使他们有机会发挥自身的经验、技‘能和特长，服务社会，帮助他人，实现自我，更好地满足其精神需求。对那些不能完全自理或完全不能自理的高龄老人、失能老人，将服务的重点放在生活照料和护理方面，同时运用个案管理方法，加强与老人家庭的联系和配合，以个别化、人性化的服务满足老人的特殊需求，包括为服务对象提供简单的康复、训练服务；情绪疏导和精神关怀服务，协助服务对象保持良好的心理状态和家庭关系；增加社会交往，开阔视野，丰富生活，减少孤寂感与失落感；协助服务对象联络资源，有针对性地解决其面对的困难。(3)有效地发掘和运用志愿者资源。为了整合社会资源向老年人提供高质量、多样化服务，社会工作师生推动事业单位型老年福利机构吸收高校、医院、社会组织及其他单位志愿者进入老年人服务的行列，建立志愿服务队伍，分批分类别为军休干部提供志愿服务，形成“社工+义工”的联动服务机制，以应对老年福利机构工作人员数量不足，老年人数量多、高龄及空巢独居老人比例日渐增高、服务难度大的问题。例如，在一个军休服务中心，项目组协助机构建立起社工服务站，制定了规范的志愿者招募、培训、服务、管理、督导和激励制度，实施分类定岗管理和使用医疗志愿者队伍、专业志愿者队伍、军休干部志愿者队伍等志愿者资源，更好地满足老年人在生活照料、医疗保健、社会交往及等方面的多元化、多层次需求。

三、对事业单位型老年福利机构社会服务改革与创新的思考

社会工作制度与服务模式探索项目实施四年多以来，虽然在机构的制度建设和社会服务改革与创新方面取得了一定成效，但依然面临诸多局限和困境，阻碍着社会工作在事业单位型老年福利机构的发展。如何突破局限，进一步推广事业单位型老年福利机构社会服务的改革与创新，探索适合老年福利机构的社会工作职业化路径，需要进行深入思考。

首先，社会工作影响较小和社会工作者激励、管理制度的不完善导致部分老年人及工作人员存在着不适应甚至抵制情绪。社会工作在事业单位型老年福利机构的引入与运用，从根本上要求对观念、制度及服务模式进行调整，因而究其实质是一种改革和创新。在此过程中，事业型老年机构的工作人员及服务对象在思想观念和行为习惯两方面难免会对新生事物产生不适应甚至抵触心理，即所谓制度变迁中的路径依赖。虽然改革开放后中国社会管理体制和福利供给机制面临着快速的转型，但是事业单位长期以来形成的思想观念和行为习惯已经有了深刻的既定轨道，这使得其在面对社会政策变革和服务对象特征与需求变迁等客观要求时难以及时有效地做出回应和变革。老年服务模式的创新使机构资源面临重新分配和使用，也使工作人员原本享有的资源在一定程度上被削减。与此同时，为了保障新的服务模式的正常运作，工作人员被要求转变服务管理理念和工作方式，完成新的工作任务，还要适应因制度不完善而导致的工作量增加而薪酬待遇不变的实际情况。这种变化导致工作人员出现一定程度的消极抗拒情绪，使其参与社会工作服务及学习的积极性不足。因此，一方面，应该允许事业单位型老年福利机构的工作人员和老年人有一个逐步了解和适应社会服务改革与创新的过程；另一方面，上级政府主管部门也应制定相应的社会工作人才培养、转化、评估与激励制度，为事业单位型老年福利机构的社会服务改革与创新营造良好的外部制度环境。

其次，社会工作项目实施之初高校社会工作专业师生对事业单位型老年福利机构内的老年人群体的特征把握不够全面准确，导致所设计和实施的社会工作服务尚不能非常有针对性地满足他们的需要。此问题的解决有赖于社会工作专业师生加强对老年人特点、机构实际工作和相关政策法规的学习和了解，也有赖于双方的通力合作和有效沟通，更为准确地评估老年人的需要，并以多样化的服务内容和服务方法力求有效地满足老年人的多层次需要，推进老年人服务向深层次、专业化、个性化、人性化方向发展，切实保障老年人“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所教”的实现。

再次，由于政策层面的客观原因或社工自身综合素质及专业能力仍有不足等原因，老年人的某些问题无法靠社会工作服务来解决，机构领导、工作人员和老年人对社工的期待和现实服务成效之间的差距仍有待综合考虑各方面制约因素加以平衡。

最后，专业性较强的社会工作和政策性较强的老年人服务管理工作如何整合与互为借鉴仍有待进一步探讨和尝试。作为事业单位型老年福利机构，其很大一部分原有的工作具有行政性特点。在这些机构中推进社会工作职业化和服务创新，不能完全否定原有的工作职能，只能思考和尝试以社会工作理念及方法的融人和丰富传统服务管理T作的内涵与形式，提升老年服务品质。因此，在事业单位型老年福利机构中，社会工作者并不是“替代者”，而是“协调者”，是其他工作人员的合作伙伴。通过合作与分工，更好地协调各专业的优势，共同为老年人服务。社会工作专业师生以学习和协助的态度介入机构，承认、接纳机构及工作人员原有实际工作经验的价值，与机构领导、工作人员建立合作、互信的融洽关系。以此为基础，一方面，通过需求评估设计符合机构实际情况和老年人需求的社会工作专业培训与专业服务方案；另一方面，寻求空间使社会工作的理念与方法技巧融入工作人员的工作职责中。通过长期的磨合与协调，事业单位型老年福利机构才能发展成为符合自身实际的社会工作服务模式。

[责任编辑李文苓]