目标理念与保障:服务行政之理性解读

阳斌

摘 要：服务行政作为一种新型的社会治理模式，它与传统的社会治理模式相比，在治理理念、治理机制、治理手段上等方面有自己的特点，呈现出许多新变化。这些新变化与政治发展中的核心价值目标有着某些天然的契合性，即服务行政需要政治稳定的目标导向，需要有政治民主之理念坚守，需要有政治法治之机制保障。

关键词：服务行政；维度；解读

中图分类号：C931.2文献标识码：A文章编号：1673-291X(2012)08-0175-02

纵观人类历史的三种政府模式：统治型政府、管制型政府和服务型政府，可以看出政府模式是呈单线历史发展的，即政府模式在人类历史不同发展阶段的总体趋势是一个从简单到复杂、从低级到高级的不断超越的过程，人类社会的三种政府模式的自我超越就是一个政治发展过程。其中，服务行政核心维度主要体现在以下几方面：

一、政治稳定：服务行政之目标导向

在传统的政府理念中，认为只有政府才是公共事务的唯一统治者和管理者，其他组织和个人都只能是单纯的被统治者和被管理者。传统行政和公共行政理论所包涵的政策建议就是要动用中央集权的权威来实现集体物品更多的福利潜力，即政府成了公共物品或公共服务的唯一提供者的单中心，而作为公益物品和公共服务，其需求是多样性的，在这种公共物品或公共服务供给的单一性与需求的多样性的矛盾后面，则必然带来要么是公共物品供给过剩，要么是供给不足，其治理效果肯定也是不尽如人意的，这就向公共物品和服务的单中心供给机制提出了挑战。为了解决供给的单一性与需求性的多样性之间的矛盾，选择只有两个：一是使公共物品的需求也呈单一性，由于处于整个社会中的公众都有不同的情感、爱好等，故对公共物品的需求也不可能呈现单一性，所以此种选择在现实中是没办法行通的；另外一个选择就是力图使公共物品的供给也呈现多样化的趋势，打破政府供给公共物品的垄断，建立起包括政府、非营利组织、社会团体，甚至包括私人部门在内的多元主体参与社会公共事务的新型管理机制，即由原来的单中心供给机制向多中心供给机制转变。这种多中心的供给机制，在解决公共事务或提供公共产品时，相互依存的行动者通过交换资源、共享知识、谈判目标等方面的合作，共同提供公共物品与公共服务，满足公众多样性的公共需求，这样一来政府的治理效果就会得到极大的改善。

而政治稳定表示的是政治系统在运行过程中所出现的有序性和连续性。所谓有序性是指系统功能的发挥不受阻碍、保持正常运转，或者说是社会上保持合法有序的良性运行，是一种变与不变相互制约下的动态平衡，是一种有效系统控制下的社会有机体的积极运动，所表现出来的是其运行机制能容纳和疏导社会的利益矛盾，具有适应外部环境变化和系统内部诸要素相互关系发展变动的控制和调整能力。而从国家与社会的关系的角度出发，发现现实政治生活中存在两种表面相似而实则大相径庭的政治稳定模式：一种是社会主导型政治稳定，即政治稳定得以实现的基础在于国家与社会之间的双向、良性互动，在社会经济文化各方面充分发展的情况下，政府模式与社会运行模式与社会运行模式相契合，大部分利益冲突在社会层面就已经得到解决，政府通过程序化解了大部分社会矛盾和参政压力，是一种长治久安的稳定。而另一种是政府主导型政治稳定，即政治稳定主要是建立在上层建筑的强力控制之下，是一种自上而下的权力运行模式掌握着社会的方方面面，表面上看起来国家的权力无处不顾，权威到处施行，但实际上缺乏经济基础和社会发展方面的内在必然性根据，因而更多的是一种表面上的稳定。在社会主导型政治稳定中，不同的社会利益、社会要求能通过自下而上的社会向政治体系的输入机制及时的表现出来，使得政治体系在处理政治、经济、文化问题时，不是采用一刀切的强制性措施，而是充分尊重稳中有降利益群体之间的相对和谐的局面。而相反的政府主导型政治稳定形式，国家与社会之间 的关系表现为一种准单向度的模式，即输出机制的强大与输入机制的弱小。在此种情况下，由于输入机制的狭小，造成许多深层次的利益矛盾被积累在社会层面得不到解决，使得上层政治体系不得不通过强制性压服的方式去维护社会稳定。这种稳定其实是一种短暂的、表面上的稳定，是一种只求形式不求内容的稳定，所以，它不可能达到真实而长久的稳定。所以，我们追求的稳定并不是政府主导型的政治稳定，而是社会主导型的政治稳定，通过国家与社会的良性互动，充分调动社会层面上的各种有用资源、充分尊重各利益群体的要求，使社会公众在其中能得到丰裕的收获，达到一种国家与个人协同进步的局面。在此角度上看，社会主导型政治稳定模式中的国家与社会的互动模式与服务型政府治理理念下的多中心供给公共物品或公共服务的供给模式也是契合的。

二、政治民主：服务行政之理念坚守

在人类历史的不断发展中，人民由过去的“仆人” 逐步变成了今天的“主人”，获得了更多的自由、平等机会，使得人类社会的民主化进程不断向前推进。而到了服务型政府这一层面，政府的治理理念由过去的“统治”、“管制”转变成了“服务”，倡导政府是“以民为本”的政府，是向公民本位、社会本位、权利本位回归的政府。这就意味着政府不再是高高在上的绝对统治者，而是与公民处于平等地位的合作伙伴，政府的行为方式也不再式单靠权威对人民发号施令实行统治，而是与人民处于协商、谈判的互动关系。正如古罗马思想家西塞罗所言：“国家乃人民之事业，但人民不是人们随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。”[1]，这种“为人民事业”的思想是对政府存在目的的最初剖析，是政府服务于民的最早阐述，后来，洛克也强调：“政治权力的目的在于保护个人权利，保障公众利益，政府的权力不过是来自最高权力的委托，而最高权力则掌握在人民的手中。”所以，新时期服务型政府治理模式就应该树立“以民为本”的全新行政理念，要求在政府与公民的关系中，公众始终处于“主权者”地位，政府是公众的服务者，是“公仆”， 应当将公众满意与否作为衡量政府工作绩效的唯一标准，将政府真正置于公众的监督之下。

而“民主”在中国古代典籍中的基本含义是“人民的主人”或“为民作主”，古希腊语的意思是“人民的政权”、“多数人的统治”。即正如列宁所言：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[2]故“民主”概念就其本意来看属政治范畴，即政治民主是作为政治上专制或独裁主义的对立物而出现的，作为从人民群众的立场出发去认识、组织、掌握、监控公共权力的社会现象，无论在什么阶段或什么时候，都具有连续性和共同性。正因如此，我们认为民主是指以一定社会生产关系为基础，由人民群众参与、组织、掌握、监督国家政权的原则、形式和机制。或者说是一种国体与政体相统一的政治上层建筑。而作为国家意识形态即国体形态的民主指的是全体人民或多数人是国家权力的所有者，由人民群众在政治上当家作主；而作为政体形态的民主即国家形式的民主，或者说是共同治理国家的政治形式和方式。所以说“以民为主”的政府、“正义”的政府、“引导式”的政府等服务理念的提出，是通过自觉将人民置于“主权者”地位，通过构建政府与公众公平合作体系，主动建立高度回应性的“引导试”政府的新型政府治理模式，充分体现了以人为本思想，也充分实现了公民的各方面权利。从这个角度上讲，服务型政府的治理理念与政治发展核心价值目标中的政治民主化是契合的。

三、政治法治：服务行政之机制保障

由于社会公众对传统公共部门有效性的质疑，认为公共部门在提供公共产品与服务方面效率低下、质量低劣，并认为造成其原因的罪魁祸首是政府垄断，除了要求打破这种垄断供给外，还要求政府应当大量的社会事务中解脱出来，并将这些职能交还给社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府的主要作用是制定法律和规章制度，并监督和执行这些法律和规章制度，为社会经济的发展提供一个良好的环境、维持社会发展所必须的秩序，这就决定政府不必事必躬亲，而只需掌舵不必划桨。正如盛洪所言：“由于人们总是会造成别人的有利于自愧 行动，而反对和抵抗别人的利于自己的行动，在长期的互动过程中，要多次重复的博弈的，就会形成对大家都有利、或到少不损害任何人的制度安排。”[3]这就需要政府出面来建立一系列的制度，来保障秩序的井然。然而由于生产力的发展、社会的不断进步、个人效用最大化的追求等原因，使得在很多情况下制度是处于非均衡状态的，即制度均衡不是一种常态，如果一项制度要使行为主体满意的话，则必须实现利益的均衡，这就要求制度必须满足两个条件：一是能够保证个体的合理地位，否则，难以保持个体利益而抑止公共利益的话，都不可能实现个体利益与公共利益的和谐统一，都将不是均衡的，这就要求政府能够不断的适应新情形、调整新政策、规划新蓝图来巩固改革所取得的一系列成果。

而政治法治所强调的法治，主要体现在“、有法必依、执法必严、违法必究”几方面上，其中“有法可依”有其他几方面的基础，因为“有法可依”是法治的前提和基础，即必须通过制定一系列的法律制度来确保社会秩序的井然，然后再运用这些法律制度来确保政治的稳定与发展。布莱克曾这样指出：“由一种法律体系代替个人专断行政是现代化在政治领域的一块界碑，承担着诸多任务的现代行政机关若不依靠法治而依靠其他基础，便不可能有效的发挥作用。”[4]所以，法治是人类进步的标志，是现代化建设中不可缺少的内容，同时亚里士多德也认为：“法治应包涵两重含义，即已成立的法律能获得普遍的服从，同时大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”[5]而“获得普遍服从的法律”则必然是处于均衡状态的法律，既能保持个体的合理利益地位，又不与公共利益相违背。而“制定得良好的法律”则必然又是合乎人类社会发展规律和趋势的，能维护和实现诸如公正、正义平等在内的社会基本价值取向，更为重要的是能代表广大人民群众的根本利益。

参考文献：

[1]西塞罗.论共和国法律[M].北京:中国政法大学出版社,1997:39.

[2]列宁全集:第3卷[M].北京:人民出版社,1992:256.

[3]盛洪.为什么人们会造反对自己不利的制度安排[G]//陈昕.社会主义市场经济中的公共选择问题.上海:上海三联书店,1994:1.

[4]布莱克费伊.现代化的动力[M].成都:四川人民出版社,1988:156.

[5]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1965:199.[责任编辑 王 莉]