分析日本城市化进程中的楼市政策以及对中国的启示

张延军

中国房地产市场调控已经多年，结果是房价越调越高，2011年初不得不出台针对外来人口的限购令。但从国际比较和发展趋势来看，我国正处于城市化开始加速发展的起飞阶段，外来移居人口恰恰代表了城市化的主流和方向，我们不可能长期逆历史潮流而动。实际上，国家有关部门也知道限购令不合理，事出无奈才使用行政手段。它山之石，可以攻玉。借鉴与我们人口资源禀赋相近的其他国家在城市化进程中楼市调控的成功经验，或许是楼市痼疾的一剂良药。

一 研究日本楼市政策的理由

第一，日本在“二战”结束后，经历了中国现在面临的城市化过程，而且速度远超中国。从1950年的城市人口占全国总人口比重37.4%，至1975年达到了78.6%，25年间日本转移了全国总人口的41.2%，基本完成了城市化转型，但却没有留下城市贫民窟等后遗症，因此成为20世纪中期以来顺利避免中等收入陷阱、进入发达经济体的成功案例。中国自1978年改革开放、特别是1990年以来，随着经济的高速增长和国家工业化的突飞猛进，也进入了城市化的加速发展期。城市化率从1978年的18% 上升到2010年47.5%，32年间转移了29.5%的人口。但存在的重大缺陷是：这其中还有13.5% 即近2亿人作为移动人口因没有住房而无法安居。减去这些以农民工为主的移动人口，城市户籍或定居人口只在34% 左右。即30余年间只转移定居了人口的16%。从日本情况看，中国已进入城市化发展的加速期。在今后20～30年内，面临基本完成城市化即城市化率达到75%～80% 的前景，这意味着2030～2040年我国届时15亿人口中城市定居的人口要达到11～12亿，即增加6～7亿人。新增人口的城市布局和安居问题将是首要挑战。因此，无论如何应对，城市化都是中国人在这个时代不得不面对的最主要的社会和经济结构转型。

第二，从人口分布看，日本是以大都市为中心的人口分布格局。日本占全国面积12%的三大都市圈集中了全国50%以上的人口，虽然城市化过程中的大规模人口移动和人口向中心城市地区的高度集中给日本国带来了巨大的城市住房安置压力，但日本较好地消化了大量集中进城的外来人口，而且较好地调控了楼市，使房价一直处在工薪阶层能够负担的范围内。如2008年，日本东京市内23区（相当于北京的三环内。整个东京圈由都内23区、都辖27市和周边4县构成）的平均房价为78.6万日元/平方米（相当于我国包括公摊面积的每建筑平方米5万多元人民币，不区分新房、二手房），约为全日本城市家庭平均月收入50万日元的1.6倍，东京都的平均房价（基本相当北京五环以内）为57.4万日元/平方米，约为城市家庭月收入的1.14倍。以日本东京都商品住宅平均每套价格约5260万日元（折合近420万元人民币）为例，约为日本城市家庭平均年收入的8.77倍。房子绝对价格高，但相对家庭收入比来看，可以承受。

第三，与日本相比，我国目前的城市化率远没有达到日本的水平。我国实行的是大中小城镇协调发展的政策。人口向核心城市的集中率远低于日本，但北京、上海的绝对房价已经比日本东京都低不了多少，而人均GDP只是日本的10%。房价收入比是他国的好几倍。毋庸讳言，住房已成为我国城市就业的普通工薪阶层最大的负担和压力，也是我国城市化发展的最大障碍。

同时，与房价高昂、两亿移居人口不能安居的状况形成鲜明对照的是，我国新建住宅的单套面积迅速扩大。据中国统计年鉴的资料，我国新售商品房户均建筑面积近几年来一直在110平方米左右，甚至连经济适用房户均面积也在90～100平方米之间。而日本全国住宅平均面积是94.13平方米（东京都略低为90.76平方米，无公摊面积，相当于我国110多平方米的建筑面积）。可见，我国虽然有约两亿的城市就业人口无住房，但在房价和新建房屋户型大小上却是在人均2000～4000美元的城市化起步期就已经赶超日本，可以与他们在高度发达的后城市化时代的水平攀比。

那么，日本这样的市场经济国家，在城市化过程中是怎样成功地控制了房价和户型，在短短二三十年内解决了国家大多数人口移居城市特别是大都市圈的安居问题，从而避免了中国今天这样城市化还在前期，但房价和户型大幅攀升，居民财产差距急剧扩大，两亿已移动人口无法安居、后续几亿移居人口望房兴叹的困局呢？这显然值得我们认真考察借鉴。

二 城市化进程中的日本楼市政策分析

与中国长期并不区分自住房和投资投机购房，最新的限购令仍对城市户籍人口多少网开一面、只是严格限制外来移居人口购房，而且完全不触动现有多套存量房完全不同，日本在城市化过程中着重楼市的需求管理，向移居人口的首套普通安居住房倾斜，运用多种经济手段和杠杆严格限制非自住房和高档大户型住宅，同时无论在保障房供给还是商品房市场上，都全力确保小户型自住房的发展，从而保证了在大量人口进入城市特别是大都市圈的社会转型时期，相对稀缺的有限住宅资源能优先满足基本民生的需要。

日本政府在人口向中心城市移居的初期阶段，就已认识到住宅价格特别是三大都市圈（东京、名古屋、大阪）住宅价格的快速上升是不可逆转的趋势。1964年，日本由经济发展为主向社会综合发展的国策转换时，国会确认了私有土地亦应具有公益性质，使大多数家庭能够拥有自己的普通住房分享财富的增长和升值。此后这政策一直被确定为日本的基本国策之一，成为各届日本内阁的政策理念。历届政府虽不直接干预住宅市场，但却全力通过经济手段遏制投资需求，力求做到房价、地价的上升主要以基本住宅需求扩大为主要推动力。

综合来看，日本在城市化加速期的楼市需求调控主要是采取了严密的税收制度和金融信贷倾斜政策。

1．在住宅的流转、保有、继承的各环节建立完整的税收调节体制，全面保护自住需要、挤压投资的投机需求

第一，在住宅的流转环节。日本与中国做法不同。日本是轻交易税，重所得税。这样既方便了居民由于工作和生活需要改变和改善自住房，售房者不易转嫁税负，又能精准地打击投资投机购房。日本在战后不久的1950年，鉴于城市化开始加速，大量人口进入城市的情况，实行土地、房屋转让所得收益全部纳入个人综合课税之条款，而当年个人所得税综合课税的最高税率为50%。后来经过两次上调，至1969年，个人所得税最高边际税率调为75%，而仅对家庭自住房在出售时的升值部分给予一个大额减免。由于日本在个人所得税之外，尚有地方征收的10% 的住民税，这就使得投资于住宅房产几乎完全无利可得。只是在1973年4月以后，大规模的城市化已经完成（城市化率已达75%），对非家庭自用的土地房屋在保有满五年出售时，不再纳入综合计税，而改按40% 的分类税率课征（但仍需另交10% 住民税）。未满五年的，仍按个人综合所得即边际最高达75% 的税率计征。但很快在1975年～1980年间，又曾两次针对房地产市场的新情况对相关制度进行从严调整，如1975年将长期保有获利2000万日元（时约10多万美元）以下部分降低适用20% 的税率，但超过部分仍使用高至75% 的个人综合税率。1980年又将长期保有的时间定义从五年延至十年等。直至1980年中期以后，日本进入后城市化、后工业化时期，政府宣布进入“平等社会”（社会上大部分人是中产），1980年代末又遇到金融和商业地产泡沫破灭的危机，整个日本经济走入长期萧条时期，对住宅地产所得的高额税收政策才逐步有所放宽。

第二，在保有环节。日本规定对“敷地面积”（近似我国除公摊面积外的建筑面积）120平方米以下的自用住宅适用0.7% 的优惠固定资产税率，对超过120平方米以上的部分即家庭拥有多套房实行两倍的即1.4% 的基准固定资产保有税率，各地方政府还可根据自身财政状况上调税率最高至2.1%，（2005年废止了最高上限）。对拥有多套住宅的家庭实行所有住房加总累进的固定资产税，税法规定，房屋的出租租金除去必要的费用扣除，全部都要纳入个人综合所得，适用高额累进税率。这与中国税法规定出租房屋只按20% 的比例收税，而且几乎从未实际向房主征收过是截然不同的。

第三，在继承环节。根据日本遗产税税法宽免条款中的规定在房屋遗产继承时，可减免3000万日元（现约240万人民币），超过部分与其他遗产合计后适用最高边际税率达70%的累进遗产税。

相比之下，中国长期以来对住宅的转让所得仅按交易额的1%征税，且一般全部转嫁给买方。再加上阴阳合同盛行，监管部门明知故纵，投资房产一本万利，税收几乎可以忽略不计。房产既无保有税也无遗产税。因此，相对于城市一般工薪阶层一个月几千元的工资，大城市一套房子几百万元的价格是工薪族一辈子难挣到的。住房已经成为中国贫富差距扩大的主要推手之一。

2．建立个人住房贷款资信审核制度，使用金融杠杆遏制投资性需求

住宅市场的价格预期长期走高时，社会闲散资金及投机资金必然进入房地产市场。日本不仅没有禁止个人投资家庭住宅，更没有限制家庭的购房套数、首付比例、购房面积，而是将家庭收入与可贷款总量挂钩，使得绝大多数城市家庭无法利用金融杠杆放大资金总量投资炒作房地产和购买多套房。

依据《商业银行住宅贷款条例》，日本个人申请购房长期贷款的年还贷额度不得超过申请时上年度家庭收入（以个人所得税纳税证明为依据）的35%。家庭如有其他长期贷款须合并计算，贷款最长期限为35年。由于住宅贷款与家庭纳税收入挂钩，这样就使绝大多数家庭不可能同时申请第二套房贷。同时，日本在设计金融制度时，禁止在没有还清贷款前将房屋出租，“以租养贷”在日本根本无门，这样也直接限制了富裕阶层的炒房行为。相反，对于自住房，在一定限额内贷款总数的10% 可作为个人所得税扣除额抵免。

为了确保私有和市场化的商业银行机构不会规避政府指引支持投资性购房，日本还规定，仅对银行发放的普通自住房贷款纳入住宅公库的贷款保险，而对非自住房贷款则不与保险，这样也就加大了在房价和房租波动时商业银行投资性购房贷款的自身风险。

比较日本的做法可以看出，中国虽然也试图用信贷控制投资需求，但由于贷款不是与税后收入挂钩，人们很容易规避信贷调控。同时，由于富裕阶层有能力支付较高的首付款和稍高一点的利息，商业银行出于自身利益更愿意贷款支持富裕阶层多套房的购买，因而会和客户串通一起规避政策限制。

三 日本楼市需求管理对中国的启示

第一，在城市化加速期对楼市的需求是否需要政府强有力的调控？回答是肯定的。日本基于城市土地和住宅是具有垄断性的不可再生资源，因此必须防止对劳动者和移居者财富剥夺的理念，对楼市进行了优先保障基本自住需求的综合干预。这与我国自1998年房改之后，在市场化的旗号下对住宅需求基本放弃了基于公平原则的干预是完全不同的。长期以来，我国相当部分房地产商及其代言人，基于利益或偏见，反对政府对楼市需求的任何调控。学术界也有一些人简单援引欧美发达国家在后城市化阶段，房地产市场较少国家干预的例证，反对政府干预楼市。他们完全忽略了这些国家土地资源充沛，城市化早已完成，房地产市场交易已转为存量二手房为主，供求平衡甚至周期性地供过于求这些完全不同于中国国情和历史的阶段。显然，由于长期以来对楼市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的认识和共识，我国楼市上充斥着膨胀的投资投机需求、超前的改善性需求、不受节制的奢华性需求，这成为住宅供求失衡、价格飙升的主要原因之一。

第二，城市化是外来人口大量移居城市的历史发展阶段。在这个阶段上日本的做法都是把楼市政策放在城市化的这个发展的大背景下，优先和充分满足外来人口对城市的基本住宅需求，以适应高速发展的人口城市化的需要。而为了满足全体国民平等和基本住房民生需要这个首要任务和巨大压力，就必然要严厉控制住宅的投资需求，抑制超前和奢华的改善性需求，使整个城市的布局、城市建设的规划更多地从普惠民居和民生的角度去设计。对比之下，我国的楼市制度和政策设计，就基本没有考虑城市化发展阶段大量外来人口移民的需要，还在继续计划经济时代的城乡二元封闭格局。城市建设完全围绕户籍居民的需要，只有土地扩张和城市建设升级的城市化，而拒绝外来人口的城市化。这样就造成了一方面，城市户籍居民人均住房面积急剧上升，城市建设贪大求洋、政绩和形象工程遍地开花，另一方面，两亿多（农民工及从边远中小城市的移居者）外来人口无法安居。现在城市中外来人口已占到户籍人口的近50%，一些城市如深圳等的外来人口已远超本地户籍人口。从日本经验来看，中国已开始进入城市化加速期，这种趋势如不迅速改变，外来人口将很快普遍超过本地户籍人口，这将必然造成日益严重的经济、社会和政治问题。

第三，日本在市场经济条件下对楼市的需求管理，主要采用了强有力的税收和金融杠杆。尽管如此，在特定时期，日本的楼市炒作之风也时有泛滥，需要与时俱进地调节和强化。与日本相比，我国的楼市调控虽然常称“史上最严厉”，但之所以屡不奏效，就是对真正经济杠杆的使用近乎于隔靴搔痒，力度太小太弱，常常诉诸持续性差，反复性多的行政控制，结果反而刺激楼市炒作之风越演越烈。最后不得已使出病急乱投医的限购令。而限购只能限与制增量而管不了存量；只能限部分城市，不能阻止投资投机需求转移祸害其他城市或卫星城镇；只限套数，不管面积大小，反而诱导住宅的大户型发展。最为关键的是，限购令借重于歧视性的户籍制度，完全背离了城市化发展的方向，造成了对原已松动的户籍制度的强化和身份歧视，从而形成改革的重大倒退和众多后遗症，根本没有长期实行的可行性。而日本的做法就完全不同。他们以自住房作为使用税收和金融杠杆调节的标准和基石，因此完全符合公平正义的原则和城市化不断吸纳外来人口的方向。由于住宅的登记转让在各国都是资料最完备和最精准的制度，因此日本在全国范围内一家一套的标准来进行调控，既完整周密、无懈可击、又具有可操作的扎实基础。在进入信息化、网络化的今天，我国其实比当年日本更有条件迅速建立个人和家庭的住房信息库，以保障普通自住房为基准，满足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。