财政政策对资源枯竭型城市就业的影响研究

汤杰,王志宇,付娉娉

摘 要：资源型城市随着资源的逐渐枯竭，劳动力需求急速下降，不可避免地面临着再就业难题。财政政策作为宏观调控的重要手段，用来调节就业是可行的和有效的。通过研究中国资源枯竭型城市的就业现状，发现了以下问题：资本密集型产业为主、吸纳就业能力差、从业人员素质低；忽视第三产业发展，制约就业总量；产业转型规划滞后，造成结构性失业；财政困难、社会保障不完善。在借鉴国外资源型城市促进就业的财政政策的基础上，结合中国资源型城市的实际情况，提出了有针对性的建议。

关键词：资源型城市；就业；财政政策；产业转型

中图分类号：F124.5文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）08-0091-02.5

资源型城市是以矿产开发和加工为主导的城市，在开发后期随着资源的枯竭，主导产业不可避免地出现萎缩，与此同时，为主导产业服务的各相关产业也渐渐倒闭和萎缩，城市转型迫在眉睫，就业矛盾十分突出。再就业问题单靠市场来自发调节往往出现了就业混乱、调节失灵的现象。如何借助财政政策来解决资源型城市的就业难题，是本文研究的主要内容。

一、财政政策促进资源枯竭型城市就业的研究现状

潘柠烨认为，资源型城市再就业困难是从业人员文化程度低、就业观念保守导致的[1]。李雨潼认为，企业办社会，如资源性企业自己解决医院、交通、住房，有的还自设公、检、法机构，政企不分，造成企业负担过重，引起资源性企业破产，导致大量失业[2]。孟祎林研究了东北资源型城市的特点，提出资源枯竭后采取经济转型必须有技术转型的推动，才能创造就业岗位，吸纳就业人口[3][4]。吴要武研究了资源型城市的特点后，提出应加大政府对下岗职工职业培训经费的投入，来减少产业转型引起的结构性失业[5]。

二、中国资源枯竭型城市的就业现状

（一）以资本密集型产业为主、吸纳就业能力差、从业人员素质低

在中国资源性城市中的资源性企业，大多数是在计划经济体制下创立的国有、集体性质企业，这类企业多是资本密集型企业，吸纳劳动力的能力本身就弱。在粗放型的增长方式下，由于生产技术装备较差、工人劳动强度较高，产生了对职工的体力要求大于技术能力的要求，并且由于粗放的管理经营体制忽视科技进步和工人素质在生产中的作用，使矿工和技术工人得不到学习、培训、提高技术水平的机会，这些都直接或间接地造成了工人文化水平低、技术素质差。

（二）忽视第三产业发展，制约就业总量

从资源型城市GDP的构成上分析，第二产业所占比例较高，而第三产业比重较低。从产业结构的变化趋势分析，资源型城市出现第二产业比重出现逐步上升的势头。而能够创造就业的第三产业，在资源型城市中未得到有效发展。地方政府只关注对资源型国有企业的扶持，而对私营企业、中小企业的支持力度不够，民营企业无论在规模上，还是在政府的重视上，都明显处于发展劣势。

（三）产业转型规划滞后，造成结构性失业

资源型城市是计划经济体制下重工业优先发展的执行者，体制性障碍极为严重。当向市场经济转型时，处于转型行列的后端，并且最主要的是缺少转型产业的发育和成长，不仅阻碍了经济发展，也抑制了再就业的前进步伐。

（四）财政困难、社会保障不完善

财政拮据是资源枯竭型城市面临的普遍问题。在资源型城市建立之初，往往缺乏一个系统的发展规划，随着资源的枯竭，财政收入迅速下降，财政支出入不敷出，捉襟见肘，社会保障支出经费难以保证。资源型城市由于国有企业较多，政府的社会保障压力过大，存在社会保障发展滞后的情况。再就业职工担心灵活性就业的养老问题和失业问题往往不愿意离开原有单位，职工的这种观念一部分原因是由于社会保障制度滞后于经济发展所致。资源型城市社会保障制度发展的落后挫伤了职工自主创业、到民营企业再就业的积极性，宁愿守着僵死的劳动人事关系也不另谋出路。并且，大量的资源型企业职工（包括临时工）没有被纳入到社会保障体系中去，这其中主要原因是国家和企业没有承担单位应当负担的社会保障缴费。

（五）职工的国有企业情结制约再就业

在资源型城市中，资源型国有企业的职工再择业意向偏向于国有单位、政府部门，忽视和歧视个体和私营企业，并且异地就业意识不强，对自主创业存怀疑态度。这种不切实际的择业观点、不考虑自身实际情况的思想是多年来资源型企业职工对政府和企业的依赖惯性所引起的。再就业人员缺少清醒的自我审视，没有及时认清形势的变化。在对矿区职工的调查中显示，当对他们问及“如果再就业你会选择什么行业和部门？”绝大多数职工选择国有企业、政府机关、事业单位。资源型企业的择业观念可以说落后于农民，是值得人们深思的。随着开采资源的逐渐枯竭，必然要进行产业结构的调整来促进经济继续增长，届时资源型企业将减员增效或者倒闭，而后难免有矿工被挤出就业的行列。但我们发现职工并未对此有充分的准备。

三、国外资源型城市促进就业的财政政策借鉴

在国际社会，资源型城市在面对产业结构调整时，失业问题也尤为突出。各国政府部门采取了各种财政政策来解决产业转型带来的就业难题。

（一）日本的财政政策经验

对纺织、矿业等资源型城市因产业转型造成的失业，国家承担了就业安置责任。政府财政部门提供雇佣保险的安定补助金，还有针对性地拨发职业转换补助金、职业训练补助金。因产业转型而失业的人员在无工作期间的失业救济领取期限、职业介绍、职业指导都采取特殊措施；对录用产业转型失业人员的企业提供特定求职者雇佣补助金，并且给录用单位每人工资的25%—50%的财政补贴。日本针对老工业基地城市化改造在高新技术产业快速发展的现状，政府提倡以职业能力开发为主的终身学习体制，以便使劳动职工定期调整自身知识体系，避免出现产业转型期的结构性失业问题。

（二）法国的财政政策经验

法国的资源型城市洛林从1970年以后钢铁、煤炭等行业逐渐走向衰退。法国政府成立了“洛林工业促进发展协会”，积极发展替代产业，通过价格补贴、税收减免、进口配额补贴等财政政策，缓解旧产业衰退而造成的大量失业，并且通过国家政策银行、企业孵化器等部门帮助资源型城市发展中小企业，以促进就业。法国洛林资源性企业失业人员有60%以上未接受过中、高等教育。法国洛林政府设立专项财政资金，把旧资源性企业的失业人员按文化水平、原有技能、预期职业和工种同未来产业发展趋势结合起来，分门别类地进行不同职业的培训，培训时间最长达3—5年，并且提供2种以上的职业选择。通过这样一系列措施，可提供的岗位达100种以上，有90%的失业矿工重新就业。

（三）德国的财政政策经验

德国的鲁尔区是世界上最大的工业区之一，从1960年起煤炭开采量和钢铁产量快速下降，大量劳动人员失业。政府采取了一系列的财政政策，拨出专项资金关闭了不盈利的矿井，把剩余的优良设备和人员转移至新开发的矿井。并且在资源型城市中设立劳动经济促进部门，吸引外地企业前来投资，向投资企业提供价格低廉的土地。积极开发技术园区，建设费用由欧盟、德国国家政府、资源型城市当地政府进行资助，在园区当中大力发展手工业和中小企业。现在鲁尔区形成了新老工业并举，就业充分的良性局面，成为了全球资源型城市促进再就业的成功案例[6]。

四、促进资源型城市就业的财政政策选择

（一）适时制定接替产业，减少结构性失业

参照世界资源型城市发展的历程，单单依靠廉价的天然生产要素难以获得持久的竞争优势，在其资源开采鼎盛期过后，都要经历经济衰退期并出现高失业的困境。因此，资源型城市应当适时鼓励新兴部门和新兴行业的成长，制定积极的制度、政策，改善投资环境，结合当地的实际情况，利用市场的力量，因地制宜，有计划地扶持新兴产业。接替产业要采取实事求是的态度，不应该盲目模仿。以煤矿为主的资源型城市可借助原有的运输设备向现代物流产业转型；以林木为主的资源型城市以向绿色生态产业发展，如生态种植、养殖、旅游业等；以石油开采为主的资源型城市可以向石油提炼和石油深加工产业转型。在中国，资源型城市往往地形地貌、植被、大气环境破坏非常严重，因此，可根据实际情况把环境治理和修复当做一个新兴副产业来培育，把这个副产业同下岗矿工再就业有机结合起来。如矿区土地复垦、发展现代生态农业、发展养殖业、发展“农家乐”旅游业等。这样既改变了自然环境，又促进了下岗矿工再就业。

（二）加大资源型城市社会保障支出的力度

在许多发达国家，社会保障支出占财政支出和GDP的比重越来越大，是政府支出最多和最主要的部分。资源型城市的政府应扩大社会保障支出的数额，建立一种财政对社会保障的固定补贴机制，扩大医疗保险、养老保险、失业保险、社会救助的人群覆盖范围，尤其要加强资源型城市企业职工（包括临时用工人员）和新型农村合作医疗制度的覆盖范围。对于不愿意加入养老保险、医疗保险、失业保险的临时矿工要加强教育，要采取适当的强制手段将其纳入社会保障范围。

（三）加大对资源型城市的职业培训经费投入

职业培训是解决工人再就业的前提，产业转型最大的难题是工人的转型，由于资源型企业的从业人员很难适应新兴产业的要求，必须经过职业培训才能尽快再就业。资源型城市的产业是以重工业为主体，劳动职工的知识技能与市场经济中新兴产业的空缺岗位要求不相适应。因此，政府的再就业培训经费就显得尤其重要，增加培训投入，提高再就业培训效果是此项工作的重中之重。为了改变只投经费、忽视培训效果的状况，应当改变现有的培训方式和内容。国家和政府应当承担更多的培训费用，而培训的方式和内容尽快委托给市场。

（四）加大对资源型城市的财政转移支付力度

财政转移支付这种财政政策手段可以对市场配置失效的领域进行财政的再分配，缩小不同地区经济差别，实现资源型城市同非资源城市均等的财政公共服务功能，促进资源型城市的再就业。利用国家转移支付搭建资源型城市的技术创新平台，对资金、技术、高科技人员进行整合，如建立国家级的重点实验室、技术创新工程、知识创新工程等，开发领先的新技术、新产品，形成产业链条。这样，可以大量增加资源型城市的劳动力需求，来达到促进就业的目的。近年来，资源型城市的“群体事件”大量出现，上访、“打砸抢”情况时常发生。转移支付是国家控制资源型城市就业稳定、政治稳定的重要手段之一，如果国家失去对资源型城市的控制，甚至会出现政权独立和国家分裂的危险，从而影响整个国家的均衡经济发展和就业。因此，转移支付既是财政政策手段，又是政治统治手段，对资源型城市再就业起着非常重要的作用。

（五）财政政策与货币政策组合运用

财政政策与货币政策的组合关键是在扶持资源型城市新兴产业上保持一致。支持银行向扶持产业的企业提供贷款以及贷款优惠支持的办法，财政政策应采取相对应的向配合发放贷款的银行给予政府支持，并且相应地减免扶持产业的企业税收，由此形成“政府担保-银行贷款-财税减免”的支持体系。

结语

本文针对资源型城市在资源枯竭后产生大量失业人口这一问题，提出了利用财政政策来进行治理。其主要财政政策选择包括：适时制定接替产业，减少结构性失业；加大社会保障支出的力度；加大职业培训经费投入；加大对资源型城市的财政转移支付力度；财政政策与货币政策组合运用。

参考文献：

[1]潘柠烨.黑龙江省资源型城市转型中的就业问题及原因探析[J].商业经济,2011，（6）：1-2.

[2]李雨潼.东北地区资源型城市就业问题与对策分析[J].人口学刊,2007，（2）:56-57.

[3]孟祎林.东北资源型城市的就业问题对西北地区的启示[J].辽东学院学报：社会科学版,2007，（6）:116.

[4]张晨光.资源型城市技术进步与就业关系的实证分析[J].开发研究,2006，（2）:78-80.

[5]吴要武.资源型城市的就业与社会保障[J].开放导报,2006，（4）:56.

[6]李辉.日本与欧盟资源型城市转型中的就业对策比较[J].现代日本经济,2006，（2）:32-36.

[责任编辑 海 川]