近代中国城市土地管理述论

甄京博,张向阳

摘 要：近代以来，西方的城市土地管理制度逐渐传入中国，受其影响，现代化的城市土地管理制度在中国得到了逐步的确立。其主要内容包括现代的城市土地法规的制定、管理机构的建立及土地的测量、价格评定、征收和买卖等方面。它为当时的政府更有效地开展城市土地的开发和利用、地价和房价的调控、房屋的救济、增加税收等提供了保障、奠定了基础。

关键词：近代中国；城市土地；土地管理

中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）08-0086-03

现代的土地管理的主要内容有：测量土地面积、评定土地等级、建立土地统计制度、调查土地资源分布及利用情况、执行土地管理的有关法令和规章制度、确定土地所有权和使用权、调整土地权益关系、解决土地纠纷、培训土地管理人员、总结交流土地管理经验等 [1]。中国的城市历史有相当长的时间，汉唐时期的长安、北宋时期的东京汴梁都是当时知名的国际大都市。但从总体上看，在封建社会，大城市数量极少，城市发展模式也相对落后。这是因为统治者长期推行 “重农抑商”的政策，使得城市经济活动难以提升、发展、产生质的飞跃和突破，只能长期处于低层次的循环发展状态，也决定了当时的城市行政体制难以摆脱城乡合治的传统模式而获得独立的发展。

一、鸦片战争之后的城市土地管理

鸦片战争之后，中国的自然经济不断瓦解，商品经济得到了逐步的发展，特别是自沿海、沿江的城市开埠之后，传统的城乡合治体制已不能适应城市发展的需要。具体到城市土地管理方面也是如此。

1845年以来，西方列强在中国建立许多租界。其在租界中推行的土地管理模式逐步渗入到华界。以近代上海为例，1845年11月，以《上海租地章程》为开端，英、法、美等国相继在上海强行开辟了后演变成租界的外国人居留地。租界采用西方的市政管理方式，工部局为公共租界的行政管理机构。根据市政建设的需要，工部局设置了专门的土地管理机构，包括：（1）土地产权登记机构——领事馆土地股；（2）土地开发机构——道路码头委员会；（3）土地价格调控机构——土地估价委员会、地产委员会[2]。这些机构的成立提高了土地管理的效率，对华界土地制度的变革客观上起到了促进的作用。1905年，上海成立了地方性的总工程局。该组织仿照租界的管理体制，专门设立了“地产登记处”，将土地产权管理独立了出来[2] 12。此外，在产权凭证的管理上，租界中的“道契”也吸收了西方契约管理的经验。严格的契约管理也使得房产、地产的交易更加法制化和规范化。它类似于登记制度，为整理地籍、确定产权、征收土地税提供了便利条件。尽管道契最初适用于租界，但早在19世纪40年代末已超越了租界，扩大到当时并未正式成为租界的虹口地区以至从未成为租界的浦东地区。相比沿海地区，内陆地区的城市土地现代化进程相对较慢，但也逐步发生了改变。以成都为例，明清两代，四川设省，成都即为省会。城内外设成都、华阳两县，隶成都府。清朝末年，成都的地产、房产买卖要经过官府。成都在当时设有经征总局，它是清末四川管理城镇地产和房产的机构。经征总局的成立过程及职责大体如下：“1908年，契税提归国有，废包缴制，改藩署户粮房为省经征总局。成都、华阳两县设经征分局，征收田房契税，并废《契尾》，改用《官契》，由县政府加盖官印凭证营业。”

综上所述，鸦片战争之后，中国的城市土地管理制度已开始了由传统向现代的转型，这种变化在沿海城市表现的尤为明显。

二、民国城市土地管理的法律规章及组织机构

1912年中华民国政府建立之后，相继颁布了一系列的土地管理法规，但由于军阀混战及动荡的政局导致这些法令没有得到有效地贯彻和执行。1927年，南京国民政府建立之后，仿效西方诸国及苏联、日本之经验，重新制定并颁布了一批重要的土地法规，其中有许多是关于城市土地管理的。例如在1928年7月28日颁布的《土地征收法》，对土地征收的标准、程序、机构、效果及损失之补偿都作了详细的规定。1930年6月30日，国民政府在全国范围内颁布并实行了《土地法》，其中第三编土地使用中的第二节对城市房屋救济作了相关规定。其第161条：市内房屋应以所有房屋总数百分之二，为准备房屋。前项准备房屋，谓随时可供租赁之房屋。其第162条：准备房屋额，继续六个月不及房屋总数百分之一时，应依下列规定为房屋之救济。1.规定房屋标准租金。2.减免新建筑房屋之税款。3.建筑市民住宅。紧接着在1934年6月2日颁布了《公有土地处理规则》，1934年6月13日颁布了《办理土地陈报纲要》，1935年4月5日颁布实行了《土地法施行法》，1936年2月12日颁布了《各省市地政施行程序大纲》，1936年还颁布施行了《经济建设区内土地政策实施办法》。1937年，抗战爆发之后，为应战时之需，国民政府颁布了《军事征用法》。规定土地因“军事上紧急之需要时”得依法征用之。这些法律法规涉及到城市土地管理的各个方面，比如城市土地的测量登记、征收使用、地价评定、经济补偿等。

关于组织机构，分中央和地方两个方面。从中央地政机关的沿革来讲，民国成立之后，全国土地行政事宜统归内务部设司主管。1913年秋，该部设立有全国土地调查筹办处。后因政府另有组建掌管全国土地事宜的专门机构而裁撤了全国土地调查筹办处。1914年12月，大总统袁世凯指派蔡锷督办全国经界事宜。蔡锷就职后，即于1915年1月，设立全国经界筹办处，向政府请拨了3万元开办费并暂设了总务处，呈派范治焕为主任，总期以两月为限，月需经费九千八百余元[3]。1915年6月，经界局正式成立。1927年南京国民政府成立之后，全国的土地行政事宜统归内政部设司主管。从地方来讲，以南京市和上海市为例。南京市的土地行政始于南京市政府成立之初，由南京市财政局土地课主管。1928年4月，南京市府将该课扩充为土地局，该局分总务、地税、登记三课；1929年7月，改课为科。1930年3月，裁撤了总务科，另设总务股办理，同时，为了加快即将完竣的地籍测量工作，于同月将测绘科扩充为测量队。1933年4月，南京市土地局奉命被裁撤，全市所有的土地行政事务，归并市财政局第三科办理。上海市土地局成立于1927年8月，内部共分四科:第一科掌总务；第二科掌外人及外国教会租地地价估计及公地处理等项；第三科掌土地测丈事项；第四科掌发照登记等事项。全部工作人员约300人左右，另设有4处田赋征收处，每处设主任1人，征收员和书记若干人。此外还有地政顾问2人，专门负设计之责[3] 31。第一任土地局长由上海特别市市长黄郛推荐的朱炎担任。根据材料分析，笔者认为在南京国民政府成立初期，政府试图成立独立的土地行政机关专门负责土地管理的活动，但多数刚建立起来的土地行政机构在经历短暂的时间段后即遭裁并。

三、民国城市土地管理概况

民国时期是中国城市土地管理现代化进程的一个重要阶段，它起着承前启后的重要作用。

成立于1927年7月的上海特别市政府（1927—1937），在近代上海的市政工程建设方面具有里程碑的意义。它标志华界的近代市政工程建设与管理被纳入市府行政职能范围，并借鉴租界模式，以商业经营方式推进市政工程建设，成就显著。上海特别市政府成立了工务局，该局参考国外有关资料，于1930年11月修正公布了《上海市筑路征费章程》。其要点有：（1）因筑路致丧失其全部土地者，依照未筑路以前之地价全部补偿；（2）土地未受损失者，按其地价（未筑路以前）的三成征收受益费；（3）损失土地三成者，不予补偿，也不征收受益费；（4）损失土地不及三成或超过三成者，按比例增减其征费或补偿之数目。此外，民国政府效仿西方，推行新的制度以加快城市土地管理的变革。

第一，整理土地，开展土地登记，确定产权。南京市自1928年11月起就开始了土地测量，到1934年已测量完竣。同年，南京地籍测量的情况如下：“计分城内与下关为二百十二区，分区图全部完成，分段图完成一九九O二户。”[3] 78-79而且南京市府于1933年就已颁布了《京市府公布土地登记暂行规则》。1934年南京市正式开始土地登记，“京市土地登记举办期，经规定以六个月为限，（自七月一日起至本年底止）市民履行登记者，极为踊跃。”

第二，成立地价估价委员会，制定估价标准。上海市于1933年通过了征收暂行地价税章程及估价委员会规则。之所以要成立地价估价委员会，是因为市区面积较大，土地价值悬殊，所以在当时条件下必须分区、分段、分巷、分街的拟定标准价。

第三，从原来的征收田赋改为征收土地税。上海市自1932年“ 一·二八”事变之后，街区道路及房屋损毁严重，需要重新修复和营造。市政经费也很短缺。经上海市府呈文，国民政府行政院批准上海市可于1933年7月1日起征收地价税。现代化的城市土地管理模式与传统相比，最根本的不同就是它将土地投放到了市场，运用一系列的商业化模式实现土地的增值。在这种模式的作用下，地产和房产的价格与市场需求和社会发展的联系也更加紧密。以1933年的广州地价为例，当时资料有如下记载：“近年来广州地产价格高涨，突飞猛进，其增进之速度大有一日千里之势。例如，数年以前，内街之住宅，连上等计，每井地价普通值二百元，最上等者，不过每井三百元左右，现在称为优美住区之惠吉东西路，当时每井仅取二百元，时人尤以其价昂，以致弃置日久，无人过问。距今近三数年间，地价突飞猛进，惠吉东西路现已起至每井值七八百元矣。地产涨价，多数社会之意见，则认系都市日趋发展之一种自然趋势，然炒业家之拼命狂炒煽动，实促进而助成之，遂致有现寸金尺土之势。”[4] 引文中的“井”是当时的面积单位，一井约为11平方米。面对此种境况，当时有人向广东省府上了一条陈，大意是建议省府将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。对此，广东省府批文表示居住问题确须解决，但认为该民的提议并不可行，最后指出希望广州市府早日拟出救济的办法。可见，当时的行政当局并没有制定出解决问题的方案。在此，笔者还认为，土地价格与社会是否稳定也有极大的关系。有资料表明，在“九·一八”之前，上海的地产业相当繁盛，而在事变之后，这种局面不再存在。到“一·二八”事变之后，上海的地产业损失极大，直到战争结束之后，上海的地产业才开始复兴。另外，土地价格与国际金融市场也有紧密的关系。1929—1933年爆发了世界性的经济危机，由于高房价导致的住房问题已成为世界多数国家所面临的共同问题。1934年美国人伯珩《住宅问题与利润制度》一文就记述了美国“大萧条”时期的住房问题。他在文中讲道：“在经济恐慌的打击下，一般地产建筑业者所受的打击是并不轻微的。近数年来，都市住宅取价的高昂，使一般中下阶级的家庭感觉很大的痛苦。因为无力负担高昂的租金，都市中许多新建的住宅都空着。”[5]以上海的法租界为例，1931年8月份其一个月土地成交额竟达一千八百万两[6]。在地产价格达到其极盛之时，必有其衰落之刻。1934年，就有人撰文指出了上海房价有趋跌之势。

其主要依据大体如下：（1）各国都忙于备战。（2）银价上涨有缩减地价的影响，而当时上海的银价有上涨之势。当时的投资家为换得更多得外币，愿意出售地皮而不愿收购。（3）上海新的城市中心的建成，必然削弱租界及原中区的地价。（4）土地行政改良。民国政府此时已注意到汲取租界土地管理的经验，对正当的土地权利加以合法的保护。这使得投资者不再以租界内土地为唯一目标。这可有效的降低租界的地价，进一步影响到整个上海的地价，使得地价增长放缓。

20世纪30年代是国民政府城市土地管理政策的成型期，在之后的40年代，国民政府一直忙于对内、对外的战争，其城市土地管理的基本政策很少改变，只是在不断地加征地价税和房捐。

结 语

近代中国的城市土地管理的现代化进程经历了一个漫长的阶段，它的推进和发展对中国的城市土地开发有着重要的意义。主要包括以下四方面：一、开展土地登记，发放权证。这不仅减少了民众之间的房产和地产纠纷，保护了国家的公地，也为政府征收地价税奠定了基础，增加了国家的税收。二、制定了诸多土地规章和法律。这有效地维护了土地所有者的合法权利，在增强政府威信的同时，也为土地交易的顺利进行创造了条件。三、商业化的土地开发模式使得征地者、被征者和开发受益人等三方所获得的权益都达到了最大化。四、对城市地价和房价的调控、房屋的救济起了一定的作用。但受当时历史条件的制约，现代化的城市土地管理制度在各地推行的力度和区域范围都是相当有限的。尽管如此，它还是在一定程度上促进了当时城市土地的开发和利用，并在中国城市土地管理制度发展的历史进程中占有重要的地位。

参考文献：

[1]辞海编辑委员会.辞海[M].上海：上海辞书出版社，1989：1350．

[2]贾彩彦.近代上海土地管理制度思想的西方渊源[J].财政研究，2007，(4)：121．

[3]郑震宇.中国土地行政概况概述[J].地政月刊，1934，2(1):29．

[4]广州近年地价房租飞涨不已[J]．地政月刊，1933，8(1):140．

[5]伯珩.住宅问题与利润制度[J].东方杂志，1934，31(13)．

[6]上海市二十一年份地产业之回顾[J]地政月刊，1933，1(1)；284-285．

Commentary on the urban land management in modern China

ZHEN Jing-bo1,ZHANG Xiang-yang2

（1.Commerce and trade school;2.International school,Huanghe science and technology college,Zhengzhou 450006,China）

Abstract:In modern times, urban land management regime gradually introduced to China in the West, under the influence of his, modern management system of urban land in China has been gradually established. Its main elements include the modern formulation of the regulation of urban land, the establishment of regulatory bodies and measurements, price evaluation, collection and sale of land. It was Government more effective development and utilization of urban land, land price and house price regulation, housing relief, laid the Foundation for providing protection, such as tax increases.

Key words:modern China; urban land ; land management

[责任编辑 杜 娟]