多源流视角下校车制度形成的原因分析

兰秋蓬

【摘要】本文运用约翰·W·金登的多源流分析模型，对甘肃正宁校车事故进行了全面分析，从不同政策参与者对政策产生的影响入手，探讨一系列校车事故进入政策议程并最终促使校车制度形成的原因，最后得出结论：校车制度生成之窗的开启是问题流、政策流、政治流共同作用的结果。其中，政策企业家发挥了关键作用。

【关键词】甘肃正宁校车事故；多源流理论；校车制度；政策企业家

一 政策背景

2011年11月16日上午9时15分，甘肃省正宁县发生幼儿园校车与货车迎面相撞的交通事故，造成21人死亡，44人受伤。此后，公众、媒体、政府纷纷对事件予以极大关注，要求制订基本校车制度的呼声高涨。国务院总理温家宝遂责成国务院法制办一个月内制订校车安全条例。12月11日，《校车安全条例（草案征求意见稿）》公布并向社会各界征求意见。2012年4月5日，《校车安全管理条例》正式出台，成为我国首部关于校车交通安全的国家立法。近年来，我国对规范校车管理开展了不少工作。2006年6月30日，教育部、公安部等联合颁布了《中小学幼儿园安全管理办法》，其中，第26条对校车安全问题进行了初步规范。2007年6月22日，我国首部有关校车的国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB 7258－2004）第2号修改单发布，同年9月1日在全国开始强制实施。该标准首次对校车进行了界定并分类，规定了一些安全技术标准及安全保障措施。2010年7月1日，国家质检总局和国家标准委联合发布了《专用小学生校车安全技术条件》和《校车标识》。2012年1月13日，《专用校车安全技术条件》、《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》两项国家强制性标准出台，标志着我国校车安全标准体系的基本建立。4月11日，《专用校车安全国家标准》公布并定于5月1日起实施。然而，目前与《校车安全管理条例》相配套的政策尚未完全出台，新政策的贯彻实施工作任重而道远。

二 金登多源流分析模型简介

多源流分析模型最早是政策学者约翰·W·金登于1995年提出的议程设定学说，此后成为公共政策过程分析中应用较为广泛的工具。所谓“政策议程”，金登将其定义为“政府官员以及与其密切相关的政府外人员正任何给定时间内对认真关注的问题进行的编目”。该学说解释了使决策者对某些问题关注而对另一些问题不予关注的原因，以及在随后的过程中问题又是如何被纳入政策议程的。金登认为，政策议程确定过程是由三种不同的源流组成；即问题源流、政策源流、政治源流。一般而言，这三个源流是相互独立的，但在某个关键时刻会相互汇集到一起，政策议题就很容易进入到政府的政策议程中，这个关键时刻被称为“政策之窗”。议题能否进入政策议程取决于对问题、政策、政治流程联结时机的适当把握。多源流分析模型为政策研究者在“以阶段为中心”的政策研究中提供了一种新的视角，它的综合性及包容性使问题在动态环境中不断发展为政策议题成为可能。

三 校车制度生成的多源流分析

1．问题源流

问题流程是围绕引起决策者关注的问题而进行活动的过程。什么问题会被决策者关注，决策者又会关注哪些问题而忽视对另一些问题的关注？金登认为，必须依赖以下三种机制的作用：一是反映政策问题重要性及变化的数量指标机制；二是焦点事件或危机事件所引发的对公共问题的关注；三是现行政策的评估及反馈机制。

近年来，我国政府部门针对校车安全管理存在的突出问题作了一系列工作。但是，直到目前，仍有大量不符合“校车标准”的车辆被作为校车使用。央视近日报道，教育部曾做过一个“中小学生上下学出行方式的调查”，该项调查的统计结果显示：目前，全国中小学校共有在校学生1.8亿人，接送中小学生上下学的车辆28.5万辆。其中，符合标准的校车2.9万辆，仅占10.32%。换句话说，平均6000多名中小学生才拥有一辆专业校车。有学者统计近五年媒体报道的74起校车安全事故数据后发现，在死亡人数中有74% 是农村学生；49% 的校车事故发生在义务教育阶段，50%在幼儿园。校车运营上安全措施差、超载现象严重，学生的交通安全存在巨大隐患。

2011年11月16日，甘肃省正宁县发生遇难21人的特大校车事故，一时间主流媒体对该事件的报道数量极速增长，地方政府官员、专家学者、网民纷纷对事故中校车管理中存在的严重缺陷提出了自己的看法。该事件不仅受到了公众的广泛关注，而且也唤起了决策者对校车管理问题的关注，校车问题开始进入决策者的视野。

教育部新闻发言人续梅在甘肃正宁校车事故发生后表示，教育部已经在第一时间下发紧急通知，要求各地严格排查校车情况，十多个部门也在参与制订校车制度，之后将形成国家标准。国务院总理温家宝责成国务院法制办一个月内制订校车安全条例。就此甘肃正宁校车事故成为推动《校车安全管理条例》形成的标志性事件，问题源流逐渐发展成熟。

2．政策源流

政策流主要是关注于备选方案或政策建议。问题引起重视后还需要能吸引人的备选方案和政策建议，但这些不是一次性就能完成的，而是一个不断提出方案、讨论、修改，再提出的反复过程。政府官员、专家学者就问题的解决方案提出自己的主张，希望自己的政策得到重视。在这个过程中，有些政策建议能够得到采纳，有些却会被抛弃。

全国人大代表、华中师范大学教育学院教授、长江教育研究院院长周洪宇在2010年召开的两会上提出了《关于实施全国校车安全工程的议案》，议案建议校车政策应明确责任主体，投入保障机制、司机资格、校车优先规则以及法律责任等方面的内容。甘肃正宁校车事故发生后，周洪宇认为要推动国家层面出台校车安全的立法，先推动国务院或相关部委出台校车管理条例，待条件成熟后再由全国人大制定类似校车安全法是可行的办法。全国人大代表汤玉祥于2011年两会上提交了《关于大力推广使用专用校车的建议》，建议加强“校车标准”的落实与监督，明确校车管理职责的归属，加快校车管理法律体系的搭建，加快专用校车的普及。中国社会科学院研究员、全国政协委员李蓝认为政府必须在资金、立法方面承担起主导责任，推动校车工程。山西省社会科学院研究员谭克俭建议，政府可以引入社会中介和资本购置校车，通过招标或是承包的方式，将经营社会化企业化，利用社会化资本解决校车购置资金短缺的问题。今年两会期间，校车安全问题首次进入政府工作报告。学术界对校车安全问题的讨论已经深入到根本的制度建设层面上，这主要集中在四方面：一是加快校车基本制度立法；二是确定可行的校车运营模式；三是明确校车行业的标准；四是加大财政的投入。同时，各地方也根据自身的实际情况，颁布了一些关于校车安全管理的地方性法规、规章或其他管理措施。例如，深圳市政府于2006年4月13日颁布了《校车交通安全管理暂行办法》，首次对校车交通安全进行了地方性专门立法；《湖北省校车交通安全管理办法》建立了各级人民政府、公安机关、教育行政部门、道路运输管理机构等相关部门在各自职责范围内共管校车安全的体制；江苏常熟的“校车公交化”工程，建立了校车交给公交公司运营，政府补贴直接投向公交公司的运营模式，运营两年间200多条专线未发生一起安全事故。

3．政治源流

政治源流涉及政治因素对问题解决方案的影响过程。它包括国民情绪、公众舆论、利益集团、政府更迭等方面的考虑。适合国民情绪、顺应公共舆论、符合政府一贯主张的潜在议程项目更容易被推上议程的显著位置。

金登认为国民情绪是“一个国家里有大批民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常变化，而且这些变化对政策议程和政策有重要影响。”可见国民情绪会随着事件的发展不断变化。各地校车事故的频发及甘肃正宁校车事故中21个幼小生命的逝去，终于打破了大众的忍耐底线，人们对遇难者表示深切哀悼的同时，开始顾虑自己的孩子是否会成为下一个校车事故的牺牲品。正是因为校车是许多孩子每天上学往返的工具，人们才对校车事故悲剧的发生没有心理距离，才能借媒体之力在全国范围内掀起一场要求规范校车管理的舆论风暴。

公共政策学者托马斯·戴伊说过：“大众传媒在告诉受众应当如何思考方面未必总是成功的，但在引导人们思考什么方面却做得惊人的出色。”大多数民众总是相信主流媒体的报道，因而新闻媒体才能对社会问题起到宣传、放大和透视作用。媒体不仅可以促成国民情绪发生变化，而且可以引导民众思考和质问政府在校车管理上的漏洞，使民意诉求集中表达出来。甘肃正宁校车事故中的遇难学生为生活在农村地区的弱势群体，事故发生要素与公众的生活息息相关，以致事故一经报道就在短时间内得到了众多人的关注与同情。同时在网络媒体的持续讨论与声援下，校车事故不断发酵，最终把公众的政策诉求摆到了决策者台前。

甘肃正宁校车事故的发生正逢本届国家政府任期的最后一年。本届政府因创新、亲民、务实、廉洁的行政理念被民众称为平民政府。“以人为本”的执政理念要求政府在今后的政策制定过程中更加注重维护弱势群体的利益和遵循依法治国的原则。温家宝总理在2012年2月中南海座谈会上强调，各项工作要善始善终，能做的事情绝不拖延，能解决的问题绝不推脱。其中，特别提到校车安全问题。《校车安全管理条例》的出台是本届政府“以人为本”理念的又一政策化体现，它顺应了舆论要求，体现了亲民姿态，也将会给本届政府的政府工作报告画上完满的句号。

4．政策之窗开启

“政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”当问题流、政策流、政治流汇合到一起，政策之窗就打开了。而当出现重大事件或产生强大政治流时，会加速政策之窗的开启。一般而言，政策之窗并不经常打开，并且打开的时间不长，只有获得了较好机会并及时抓住机会的问题才能最终进入议程。其中，政策企业家扮演了重要作用。金登认为“政策企业家是那些为了自己所偏好的未来政策而愿意投入自己资源的人。”甘肃正宁校车事故后，媒体和一些专家学者充当了政策企业家的角色。鉴于我国情况，中央或上级政府部门对问题的批示和关注程度往往对政策之窗的打开与否有重要影响。温家宝总理责成国务院法制办一个月内制订校车安全条例，是《校车安全条例（草案征求意见稿）》得以火速出台的关键，也是政策企业家及条例出台的主要因素。2012年4月10日，《校车安全管理条例》向社会公布并开始实施，此时距正宁校车事故的发生仅5个月。

四 结论

综上所述，本文运用金登的多源流分析模型对校车基本制度的形成原因进行了分析。本次“《校车安全管理条例》的出台可概述为：重大校车事故的发生——媒体深度的追踪报道——国家领导人的特别关注——公共舆论形成——政府在压力下开启政策之窗。由此得出结论：问题源流与政治源流是《校车安全管理条例》得以出台的两个最为重要的支流，政策企业家在政策之窗的打开过程中起了关键作用。金登的多源流理论较合理地解释了我国政策议程设置实践中的问题，对公共政策制订的科学化有积极的借鉴意义。

参考文献

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