“三圈”理论背景下的领导决策问题分析

丁扬 于魏华

摘要：“三圈”理论作为美国哈佛大学公共行政案例教学中的一种分析工具，已被理论结合管理实践者所认可并广泛借鉴，尤其是在领导者战略管理与决策方面。文章以三圈理论为背景，通过对三圈理论与领导决策的分析与探讨，将“三圈”理论融入领导决策领域，分别从价值、能力和支持三个角度分析了当前领导决策的现状与问题，并提出相应的解决方法，以达到全面提高领导干部科学决策的目的。

关键词：“三圈”理论；公共政策；领导决策

决策是领导者的一项基本职能。领导活动实际是领导者制定决策和实施决策的过程。领导者的任务就是对出现的各种问题进行分析研究，找到解决问题的方法。在这个过程中，领导者面对着各种影响决策的因素，而如何分析各种因素，合理利用并有效配置这些因素，他除了依靠自身的经验、思维等特质对它们进行筛选和运用外，还必须借助于一定的分析工具方可。而三圈理论则为领导者科学决策提供了一个行之有效的分析工具，本文就一下几个方面逐一探讨：

一、“三圈”理论与领导决策

“三圈理论”是美国哈佛大学肯尼迪政府学院的达奇·莱昂纳德（Mark H·Moore）教授创立的“公共领域战略制定”的分析工具，广泛运用于分析和指导公共决策行为。该理论指出，任何公共政策的制定必须考虑三个问题：第一要体现公共价值，即满足公众利益作为最重要的诉求——价值圈。第二要考虑政策实施的人、财、物和知识条件是否具备——能力圈；第三要考虑这项政策是否得到涉及的利益关系者的支持，即支持圈。最后将三圈相交，构成了“三圈理论”的基本模式（见图1）。

其涵义是任何一项好的公共政策首先要具有公共价值，其次这项政策还需得到政策作用对象或民众的支持，最后政策的实施者要具备相应能力提供管理和服务。只有三圈相交这项政策才能得到有效执行，达到预期效果。

“三圈理论”作为一个战略思维工具应用范围可大可小，大到公共政策的制定，小到一个工作方案的确定均可使用，其重要作用在于用来梳理制定政策的思路，找准阻力的主要来源，从而明确工作着力点和突破口。

二、我国当前公共决策现状分析

2011年8月8号，台风“梅花”再次展示了我国公共决策现状，人们几乎不约而同地把两个城市公共决策行为做一比较：同是PX项目上马，为什么大连与厦门有着截然不同的决策行为？一个因公众的介入，导致前期决策不得不叫停；一个在决策执行后由于公众的介入，不得不进行决策调整，花费巨资重新选址。而今又出现宁波人靠街头群众抗议来决定公共决策的选择与否。所有的这些，都让我们重新审视我们的公共决策行为。

（一）改革开放30年来，我国政府不断优化决策机制，积极推进决策科学化、民主化、法制化进程，取得了显著的成就

1.政府决策的科学化取得进展。公共决策逐渐由拍脑袋的“经验决策”向“科学决策”规范。政府决策组织体制和程序的科学化，克服了传统决策中领导专断的弊端，决策实行集体领导、重视专家学者意见和民众意见，保证了决策的科学性。改革开放以来，在宏观决策过程中，政府重视对决策方案进行多方论证，把决策科学化辅助实践。当今许多重大建设项目的决策，都要先经过可行性研究论证，接受专家或专门机构的审查、评估，再由政府部门批准立项。

2.政府决策的民主化逐步提升。改革开放以来，政府着力拓宽公众参与渠道，积极推动政府重大决策的民主化。政府对涉及公眾切身利益和社会公共利益的重大事项，通过召开市民座谈会、听证会、发放调查表、民意调查、网上征询意见等形式，广泛征求意见和建议，从而拓宽了公众参与政府决策的渠道，提高了公民参与政府决策的积极性。各级政府在政策出台之前通过媒体公示、召开座谈会和听证会等多种方式，征求群众意见，保证群众对政府决策的有效参与。

3.政府决策的法制化不断加强。政府不断强化决策的规范要求，完善决策体制，构建公共决策的法制化框架。一是建立健全听证制度。《全面推进依法行政实施纲要》规定实施行政决策的公开制度、重大事项集体决策制度、专家论证制度、听取意见制度、合法性论证制度、社会听证和公示制度后，各级政府大力推进行政决策制度化建设。二是完善政府决策信息公开制度。2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，为政务公开提供了制度保障。三是完善政府责任追究制度。各级政府都出台了重大决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。

（二）公共决策存在的问题

1.政府非正当利益导致公共决策偏离公共性，无法真正体现公共价值，公众利益。政府公共决策，必须以公众利益为其基本价值取向。政府决策所带来的结果能否满足公众需要，不能以政府自身为判定标准，公众才是最终的决定者。

众所周知，政府的产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。政府必须保护国家安全，提供社会福利以及保护国民财产。政府的决策和行为过程必须以公共性为导向。但政府并非总是为着公共目的而存在，政府在实现公共目的的背后隐藏着对自身利益的迫求，也要寻求自身的最大利益即政府利益。从PX项目建设可以看出，政府在决策过程中由于过多考虑自身利益——经济增长以及带来的政绩而忽略了公众利益——安全和环境保护因素，当政府利益与公众利益出现矛盾时必然在公众的利益面前重新进行价值定位与选择。

2.政策实施过程中主客观条件不充分.即政策实施过程中人、财、物和知识条件尚不完善。

从决策的主体上看，一般包括决策领导，决策助手，决策专家，学科专家，实际工作者和广大群众。在科学决策过程中，上述五个决策主体缺一不可。他们在决策过程中相互配合、相互补充，环环相连，共同构成科学决策运行的动态系统。而我们现在的决策主体有明显的缺失现象，而且决策主体素质还有很大的差异性，很难构成决策主体系统。同时决策的主体在进行决策的时候，对决策技术的了解、掌握及运用上有很大的差距，部分组织在决策中甚至无决策技术的支撑，因此在实际工作中无法完成科学决策的任务。

从决策的客体上看，面对社会问题时，受制于客观条件、主观定义、价值判断、公众等因素的限制，同时由于主体自身的知识、能力等因素的影响，我们很难做出较为贴近实际的判断。在现实中，政府进行决策时，自身拥有的相应的资源并不丰富，没有足够的能力对决策结果进行有效执行；面对目标群体，受制于目标群体对决策的认同和抗拒的态度及行为。

从决策的环境来看，它包括地理因素、经济环境、政治文化环境以及社会变迁，这些因素的变动不居必然给我们决策带来不确定的因素，从而导致政策实施过程中人、财、物和知识条件尚不完善。

3.没有充分兼顾政策实施所涉及到的利益关系者，并寻求他们的认可与支持。2007年厦门PX项目在105位全国政协委员提交的议案、公众反对的情况下最终流产，另选址兴建；2009年，以净化网络环境、过滤和屏蔽有毒有害信息为目的的“绿坝—花季护航”网络绿色过滤软件在公众的一片质疑和反对声中被迫宣布暂缓安装；这些决策案例的结局极其相似，即决策在行政系统中封闭式运行，隔绝和屏蔽了公众的利益表达和参与，但最终在公众的参与抵制下被迫宣布失效。面对决策困境我们不得不思考：在公众参与的环境下，我们如何获得公众的支持，如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与的情景下，有效制定出高质量的公共决策。

三、基于三圈理论，对当今中国决策的建议

基于上面的分析，筆者认为，我们可以借助于三圈理论，提高我国政府行政决策效率，增强我国政府在新形势下的竞争力，构建一个具有科学决策能力并高效执行的政府。

根据“三圈理论”原理，只有当价值、能力、支持三个圈向中心靠拢，并有重叠时，公共决策才能达到最优状态。成功的决策必须是在这三个要素的博弈中寻求一种平衡。在此之外的区域，决策都将遭掣肘而无法良好运行。

（一）“价值圈”——构建以人为本的决策机制

公共决策的制定要充分考虑公共价值取向，坚持以人为本，始终服从和服务于社会的需求，服从和服务于社会公众的利益。在实践中，要处理好政府利益和公众利益的关系。

在现实中，我们应扩大政府与公众利益相一致的正当利益，对政府超过维持自身生存和发展需要而膨胀的不正当利益应逐步取缔。因为这部分利益的实现对社会进步和政治发展具有破坏性，起着消极作用，导致公共政策偏离公共性。

要想构建以人为本的决策机制，首先要扼制政府自身利益膨胀。政府在公务活动中作为管理者往往掌握着大量权力，使得政府获取非正当利益成为可能，若渗透到政府的行为中，就会影响政府行为的公益性。如果政府不以弱势群体的利益为出发点，反而以权谋私，全然不顾民众的利益，则政府的不正当利益就会大大增加，破坏公共决策的合理性和公共性。其次，用制度、法律规范政府与垄断集团关系。最后，健全政府机制，避免政府“缺位”不作为，行使政府对市场经济的宏观调控。

（二）“能力圈”——优化公共政策制定系统

1.健全公共决策信息系统。在整个决策体系之中，信息系统是决策的支持系统，也是政府决策的神经系统，是决策系统正常运行的媒介和纽带，它为决策中枢系统和咨询参谋系统提供服务。信息的获取与处理是制定高质公共政策的一个基本的前提条件。政策问题的发现与确立、政策方案的拟定与设计、政策执行的测控和监督、政策的修正与反馈、政策的评估都依赖于相关信息的搜集、处理。因此必须使信息系统走向科学化与规范化。一是建立和健全全国性的甚至跨国性的信息网络组织，确立其应有的正式地位，并与决策、参谋咨询、执行系统相衔接，在政策制定过程中发挥支持作用；二是保持信息沟通渠道的畅通；三是保证信息的准确与防止信息的歪曲；四是信息处理的科学化与程序化；五是加强专业人员培训。

2.完善政府决策的咨询参谋系统。现代决策者所要解决的决策问题和政策问题，所承担的职责，所行使的权力与他们的知识、能力之间的差距也越来越大。因此必须建立由社会中的科学家、自然科学家、社会科学家和各种职业人员组成的咨询参谋系统，将其纳人政府的决策过程之中，使他们的知识、能力和智慧与政府决策者的权力及智慧结合起来，充分发挥他们在政府决策过程中的作用。在现代政府政策制定体系之中，谋与断、咨询权力与决策选择权力的分离与有机结合已经成为公共政策制定的一个最为显著的特征。

3.改进公共决策中枢系统。决策中枢系统是决策体系的核心部分，是由拥有决策权力的领导者集体所组成的首脑机关，它肩负着决策方案的最终选择。只有实行和完善行政首长负责制，提高决策者的素质，残能使决策者根据信息系统提供的信息，对咨询系统提供的方案，进行综合、分析与判定，在权衡利弊的基础上，选择或者综合一个最佳或满意的方案。

4.强化公共决策监控系统。我们应该在决策中枢系统之外选拔合适的人员和机构对决策行为以及对政策方案的内容和执行依法进行监督和控制，这样才能在公共决策系统中防止决策者滥用决策权，促使政策内容更切合实际。

（三）“支持圈”——提高决策民主化

公众参与公共决策是政府决策科学化、民主化的必然要求，更是社会主义民主政治发展的必然要求。

随着社会生活的快速发展，公众参与意识的觉醒，公众正日益成为政府公共决策的主体，完善公众参与公共决策应做到：一是提高公民素质，提高公民决策意识，提高公民的参政能力；二是加强公众参与的制度化建设。形成一整套制度、机制和办事规程，通过法律将听证、咨询、公示等制度的适用范围、代表产生程序、效力等问题明晰化，加强这些参与机制的制度化建设，以保证公民全面有效参与的实现与这些机制应有效力的充分发挥；三是拓宽公众参与公共决策的渠道；四是完善法律，实现公众参与的法制化。

四、结束语

在实践中三圈密切联系，相互作用，领导的任务就是寻求公共价值、提高组织能力、获取公众支持，使三个圈最大限度地接近与重合，从而达到最佳的决策效果。其中，公共价值为三圈之根本，如没有公共价值，就不能作为决策的目标。为了构建一个科学、可行的决策体系人们可以通过三个圆圈的平移，改变各个区域的面积。寻找并扩大能力区的面积。

参考文献：

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5.孙永怡.我国公民参与公共政策过程的十大困境[J].中国行政管理，2006（5）.

（作者单位：辽宁税务高等专科学校）