广东省产业转移园土地集约利用的对策思路

郑延敏 罗以灿

摘要：土地集约利用是发展循环经济和建设节约型社會的必然要求。文章对广东省产业转移工业园的发展历程进行了梳理，归纳总结了其合作开发模式，并结合本轮广东省开发区土地集约利用评价结果，提出了提高其土地集约利用水平的对策建议。

关键词：广东省；产业转移工业园；土地集约利用

一、引言

为促进区域协调发展，破解统筹城乡发展的难题，加速产业转型与升级，广东省委、省政府于2005年部署推进以政府为主导，珠三角地区与粤东、粤西、粤北地区结对建设产业转移园为方式的“双转移”工作。

“双转移”实施以来，从本轮广东省开发区土地集约利用评价结果上看，广东省尚有为数不少的产业转移园土地利用集约程度处于低下水平，普遍存在土地开发率低下，工业用地比例偏低，入园企业数量少等问题，而园区用地效应低下的问题则是最为突出。

如何在产业转型与升级的过程中，提高产业转移园区土地集约利用水平是化解土地要素瓶颈，确保区域经济社会实现可持续发展的内在要求。本文就广东省产业转移工业园在土地集约利用存在的主要问题进行分析并提出相应对策建议。

二、广东省产业转移工业园概况

开发区是区域产业发展和城市化的有效方式，是现代工业的集聚地。产业转移园则是承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的主要载体。发展产业转移园区，有利于优化资源配置、共享基础设施、集中治理污染、集约利用土地。这是当前广东省在“双转移”过程中加快建设产业转移工业园的目的所在。

（一）发展历程

2005年3月，广东省政府制定出台了《关于广东省山区及东西两翼与珠三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府〔2005〕22号），正式拉开广东省产业转移工业园建设的序幕。

2005年8月，广东省经贸委发文对产业转移园进行认定。

截至2011年12月31日，经广东省认定的产业转移工业园有36个（见表1）。

（二）园区合作开发模式

综观目前广东省产业转移工业园，其合作开发模式有四种：一是山区或东西两翼政府方投资型，如佛山顺德（云浮新兴新成）产业转移园；二是双方政府共同投资型，如中山（河源）产业转移工业园；三是珠三角方企业投资型，如中山火炬（阳西）产业转移园；四是珠三角方政府投资型。其中，山区或东西两翼政府方投资型园区最多。

1.山区或东西两翼政府方投资型。这是目前广东省产业转移工业园采用的最多的一种经营模式，由山区及东西两翼市县政府，或其委托的第三方公司负责规划、投资、基础设施建设和招商引资工作，珠三角方少量投资或不投资。这类产业转移园由于珠三角方参与度低，或者只是挂个名，显然在资金和招商引资方面力不从心。

这类产业转移园区最容易出现的问题是资金缺口严重。

2.双方政府共同投资型。该种模式的园区产业转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分，实行利益分成，具体分成比例由合作双方协商确定，并通过合作双方财政结算。

比如中山火炬（阳西）产业转移园，承接方阳西县在园区建设方面只出地不投钱，按先前协议中山与阳西是7∶3分成，但至2007年中山主动提出5∶5分成；而中山（河源）产业转移工业园从开始就协议约定：双方共同投资，5∶5分成，期限10年。另外东莞大朗（信宜）和广州白云江高（电白）两个企业投资型的产业转移工业园，也均采取与当地政府税收分成的方式。

就目前产业转移园的运作情况来讲，这种合作模式是较为成功的，但前提是双方政府按照事先约定的利益分成机制行事。当然如果利益回报远不能达到珠三角方的投入时，也会影响共建的积极性。

3.珠三角方企业投资型。由珠三角方政府牵头，组织有实力、有意向的企业共同成立股份公司，负责规划、投资、外围基础设施建设和招商引资工作，实现企业化运营。

这种产业转移园的开发模式是最符合市场机制的，以珠三角转移企业为中心，由其出资建设，政府就完全退居到服务层面，这也是“学院派”经济学专家认可的方式。

4.珠三角方政府投资型。这种合作模式简单而言就是转移方政府出资，承接方政府出地，投资收益归出资方所有，地方税收留成则由双方政府平分。

如东莞石龙（始兴）产业转移工业园就是采用这样的合作模式。

（三）土地集约利用状况

截至2008年底，广东省产业转移工业园规划总面积为41862.06公顷，已开发9374.50公顷，已投入使用5641.48公顷，土地开发率为24.94%，土地使用率为67.08%。

从规划总面积上看，各园区存在较大差距，有8个园区规划总面积超过2000公顷，其中，深圳南山（河源龙川）园区面积最大，为5890公顷；1000公顷至500公顷的有10个园区，500公顷以下的有14个园区。

全省产业转移工业园平均开发率为24.94%，开发水平仍然较低。

三、广东省产业转移园土地集约利用水平低下的原因分析

（一）前期建设资金不足

产业转移园前期的开发建设资金主要依靠产业转入地政府解决，但由于产业转入地大都处于经济欠发达地区，本身财政收入有限，难以为产业转移园提供足够的资金支持。这就很容易理解，为何产业转移园土地开发率普遍低下的问题。前期建设资金不足，园区基础设施配套不完善，企业作为微观经济主体，从经营成本和生产效益的角度考虑，因此也不愿意参与投资，这直接影响园区土地利用结构与用地效益。

（二）建设用地指标不足

调查发现，部分产业转移园建设过程中，由于缺乏用地指标，只能对园区中的一部分土地进行开发，园区相关配套设施难以完善，同时也无法吸纳足够企业形成完整产业链。很多时候，不是园区没有产业集群规划，是规划实施阻力太大。企业难以扩大生产投资，必然造成企业投资产出水平偏低等问题。

（三）部分园区区位选择不合理

全省36个产业转移园中，部分园区（如东莞大朗（信宜）产业转移园）是分布在一些远离城镇中心的地区。而这些地区在经济、交通、商业和文化娱乐等方面的发展都不够完善，交通不畅、基础设施匮乏、缺少必要的商业金融服务机构和休闲娱乐场所等，导致难以吸引企业投资，造成已开发土地闲置，或只能吸引高污染、低附加值产业进驻，最终影响园区土地集约利用水平。

四、对策与建议

（一）统筹兼顾，集中力量发展重点园区

从土地供应的角度看，广东每年的新增建设用地只有20万亩左右，扣除国家和省重点项目占用外，即使剩余指标全部投放到产业转移园，如果平摊到36个产业转移园，每个园区能拿到的用地指标也相当有限。在土地有限的情况下，将用地指标平摊到所有的产业转移园是不科学的。这样只会造成资源的分散与浪费。效益好的园区得不到足够的用地指标，发展受限制，速度會变缓；效益差的园区虽然用不了那么多土地，但是地方和企业出于土地的稀缺性考虑，即使会造成土地闲置，也会要求得到更多的用地指标，这样必然难以达到集约节约利用土地的目的。

因此，发展产业转移园时应当考虑效益优先，重点发展效益好的园区，有重点地发展部分产业转移园，让它们先发展壮大起来，再通过这些园区带动周边其他产业转移园发展。

（二）临近产业转移园可采取“组团”模式整合发展

全省层面宜集中力量发展重点园区，对于地方层面则可通采取“组团”的模式整合发展。

产业转移园发展过程中面临开发资金、建设用地指标欠缺的难题，如果继续现有的各园区独立发展的模式，最终只能缓慢发展进而浪费土地资源。但如果若干临近园区能够以合作的方式集中资源共同发展，则可以起到较好的效果。

在这方面，韶关市已经进行了有益的探索。为了充分发挥园区示范作用，加快形成推动经济社会发展的带动能力，韶关拟以已通过省政府认定的中山三角（浈江）产业转移园为核心，整合广东韶关工业园区、广东韶关曲江经济开发区，并命名为中山（韶关）产业转移园。整合后的产业转移园将可以更有效的安排有限的资金与用地指标，也将有利于提高园区土地集约利用水平。

参考文献：

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6.周杰，黄奕华，曹树娜，林锦凤，黄伟.广东省产业转移中土地利用管理创新研究[A].中国地理学会百年庆典学术论文摘要集[C].2009.

*本文属国土资源部公益性行业科研专项课题“城市化地区产业用地集约化利用和调控技术研究与示范”之六“产业用地集约化利用、优化配置和调控技术示范”（200911014-6）。

（作者单位：郑延敏，广州市土地利用规划编制中心；罗以灿，广东国地规划科技有限公司）