地方政府社会管理创新机制的法制保障

申静 杨静

（河北大学政法学院，河北 保定 071002）

加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新，是党和国家的一项重大战略。各级地方政府虽都在贯彻落实，但仍有诸多不尽人意之处，严重影响了依法行政和依法治国方略的实现，亟待完善。

一、地方政府社会管理存在的主要问题

（一）社会管理缺少行政法治理念的指引

我国正处于社会转型期，公民权利意识不断觉醒，但政府依然习惯于运用行政强制、行政处罚等强制性的方式对于社会进行管理，忽视行政指导、行政合同等柔性行政管理方式。政府在执法过程中仍存在野蛮执法、暴力执法的情形。公民对于这种“高权”管理心存抵触，进而产生更多的“官民冲突”，从而严重影响政府的公信力[1]。此外，政府在进行决策、管理时将“以经济建设为中心”作为最重要的出发点，认为国家事情再小也是大事，个人事情再大也是小事，忽视和漠视个人权利。“怀孕八个月妇女被强制引产”等事件就体现了政府行为的极端野蛮，受到网民众口一词的反对。

（二）社会管理主体较为单一

社会管理创新的根本目的在于对现行的社会管理体制和机制进行改革，以满足新的社会需求，实现社会管理的目标。而社会管理体制在组织层面上的创新需要以正确处理政府与社会的关系为准则，打破社会管理主体一元化的格局，促使社会管理主体由一元向多元的转变。在传统社会中，公权力最重要的行使主体为国家。传统社会管理体制最为突出的一个弊端是国家——社会的一体化，国家与社会合一，政府作为唯一的管理主体对社会进行全方位、单向度的控制，成为社会生活的全面组织者、公共物品的直接提供者以及社会秩序的强力维护者。[2]在这种情形下，极易产生“政府失灵”，容易导致滥用权利、官僚主义、效率低下，人、财、物的大量浪费，人的生存能力和创造能力的退化，进而威胁到民主、自由和人权的建设。为了克服“政府失灵”，政府应当缩减行政职能，发展社会自治，将一部分职能向社会转移，这是世界各国进行法治建设的必经之路。随着行政体制改革深入和市场经济发展，我国在国家与公民之间也产生了大量的社会组织即“第三部门”，包括社会团体、民办非企业组织和事业单位。“第三部门”以独特优势为社会管理创新注入新的活力，有效提高社会管理的效能。第三部门可以提供公务物品和服务，从而有效弥补政府失灵的缺陷；第三部门可以为公民增加就业机会，促进经济增长，并可以培育公民互助协作的精神。在西方，第三部门已经成为社会管理不可缺少的重要主体。由于我国社会组织处于初生阶段，无论是数量、规模还是作用都无法满足社会发展需要。在我国，社会组织的发展面临着制度上的障碍。政府仍在多方面对于社会组织进行管理，并未完全放手，导致社会组织缺乏其应有的民间性、自治性以及自主性。此外，社会组织自身的自律机制和外部监督机制尚不健全，其在行为时透明度不够高，公众对其公信力不够认可。

（三）公众参与到社会管理的途径不够畅通

公民是社会管理的最基本元素。要实现依法治国的治国法律，重视公众参与、与公众进行协商是政府进行有效社会管理的应有之义。我国处在社会转型期，各阶层所掌握的经济资源、政治资源不同，农民工、失地农民和无业人员等成为社会的弱势群体。如果政府在作出重大决策时忽视公民参与，公民利益表达渠道不够畅通，就极易引发群体性事件。政府在进行行政规划等决策时，重视公众参与，认真倾听其发言，可以及时了解到公民真正的利益诉求，使决策更容易为公民所接受，从而实现有效治理。迄今为止，行政机关习惯性将公民作为被动接受行政行为的客体，尚未形成将公民作为“社会管理主体”的意识；公众参与社会管理的主要途径如听证会、论证会、座谈会的实际运行效果不佳；而一部分公民由于受教育程度不高，法治意识薄弱，参与社会管理的积极性较差。

（四）政府治理工具的选择较单一

政府进行社会管理需依靠有效的政府治理工具。政府治理工具的改变与创新是社会管理创新的重要体现，有利于治理目标的实现。政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标，“条条大路通罗马”。政府在进行政策选择时，通常受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择的失败的教训。在我国，有些地方政府对于公共物品和服务的提供方式较单一，往往采取政府部门直接提供财货与服务的方式，极易造成垄断，滋生腐败，已无法满足为公民提供公务物品和公共服务的需要。从世界范围来看，政府对于政策工具的偏好正发生转变，当代政府已经无法采取强制性的工具，而呈现出采取非强制性的工具的倾向。我国政府也必须采取多元化的治理工具，才能实现社会管理创新，实现有效治理。

二、地方政府社会管理创新的路径选择

（一）将行政法治理念作为政府社会管理创新的理论指引

第一，遵循正当程序。实体法设定了行政权力的边界，但留下了巨大的裁量空间，给人们提供的是普世的彼岸的理想，是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权利、实现个案正义，达致理想彼岸的桥梁和武器。因为正当程序以保护个体权利为其核心要素，是个体得以制衡权力的制度安排。[3]政府不仅作出具体行政行为要遵循正当程序，在作出抽象行政行为时同样要遵循程序正义。事实上，抽象行政行为由于其普遍适用性，往往对于相对人的侵益更大。因此，政府在作出抽象行政行为时，要充分保障相对人的知情权、参与权，只有遵循正当程序制定出的抽象行政行为才能真正贯彻人权保障思想，真正体现人民的意志。

第二，遵循服务行政理念。公共服务不仅体现在政府必须为公众提供必需的公共服务及公共服务领域的不断扩张，而更体现在行政权力行使导向的根本变化——行政管理权力色彩和成份的淡化、以服务于被管理者为导向理念的确立，其核心是要求政府树立公民本位和社会本位的理念，并“在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”[4]地方政府进行管理时仍习惯使用自上而下单向推行政令的规制型政府管理模式，而现代行政的目标更多的强调为相对人服务，以人为本。在社会管理过程中，政府在具体管理手段上应当尽量减少使用强制性、命令性手段。如果非强制行政与强制行政均能实现管理目标，则应当选择柔性行政。实践证明，行政指导等柔性行政方式将增加与相对人的协商，反映双方意志，从而兼顾公共利益与相对人利益。要求政府要把工作重心定位在公共服务和公民的福利供给方面，尤其是要加大跨城乡跨地域方面的社会管理，切实有效保护社会弱势群体的基本权益。

（二）大力培育第三部门

政府应出台相关法规和政策，通过立法明确政府与第三部门之间的关系。从机构形式和组织制度上，要摆脱其他组织与政府部门的从属关系，割断其与政府和其它组织的纽带，实现真正的脱钩。简化社会组织的设立程序，降低社会组织的准入门槛。加强对第三部门的培育、引导和监督，充分发挥其在社会管理中的协同、自治、自律、互律的作用。此外，还要完善针对第三部门的评估与监督机制，借以规范第三部门行为，防止腐败或降低提供公共服务的质量等不正当行为的产生。

（三）拓宽公民参与社会管理的途径

社会转型使社会的异质性增加，出现了不同的社会利益群体，不同的群体有着不同的利益诉求，他们都会要求参与社会管理。公民参与社会管理可以分为直接参与与间接参与两种方式。投票表决、参加听证会、通过网络发表言论属于直接参与方式，而通过媒体表达意见等属于间接参与方式。进行社会管理创新，要建立健全制度化的公民参与机制，首先，要培养和提高公民社会参与的意识水平，调动公民参与社会公共事务管理的热情；比如首都北京通过“北京精神”的宣传来增强公民凝聚力和向心力，调动了公民参与社会管理的积极性。其次，要积极拓宽公民社会参与的渠道，提高政府决策的透明度，扩大公民社会参与的范围。公民参与政府社会公共事务政策制定也可分为直接参与和间接参与。具体而言，政府在进行社会管理作出决策阶段，不管是进行行政立法、制定规范性文件还是作出具体行政行为都应当进行信息公开，保障相对人的知情权。在政府决策的执行阶段，必须履行告知义务，杜绝月光执法；并且要允许当事人陈述和申辩。听证制度是公民进行参与的较好途径。要改变现阶段听证制度流于形式的问题，听证主持人的选择应当更加中立，听证参与人的选择应当更加注重代表不同利益的公民均能参与其中。总之，公民参与机制意味着公民可以通过多种方式在政府进行社会管理全过程与之进行对话和协商。

（四）选择多元治理工具

政府可以运用多元政策工具以实现其治理目标。笔者认为，政府进行社会管理创新，可以着力发展以下治理工具：其一，政府雇佣私营部门提供服务。政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给社会组织，社会组织按照与政府签订的合同或受政府委托开展业务活动提供公共服务，政府用财政拨款来购买公共产品和劳务。政府要根据社会组织提供服务的工作数量、质量、复杂性等可量化指标支付相应费用。比如近些年一些政府为了维护治安稳定而雇佣保安公司巡逻。购买服务有利于提高服务水平，降低行政成本。其二，志愿服务。政府应当对此进行鼓励。其三，补助或补贴。

[1]杨英法，李文华.论群体性突发事件预防和处置机制的构建[J].学术交流，2006，（5）.

[2]石佑启，陈咏梅.论社会管理主体多元化与行政组织法的发展[J].法学杂志，2011，（12）.

[3]王万华.统一行政程序立法的破冰之举——解读《湖南省行政程序规定[J].行政法学研究，2008，（3）.

[4]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（7）.