社会民间组织的发展困境及解决路径探析①

许广琦

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

社会民间组织的发展困境及解决路径探析①

许广琦

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

本文将社会民间组织为研究对象,从当前发展的状况指出其发展的瓶颈,并针对其存在的治理失范困境、动力困境、制度滞后三方面进行思考,探讨解决问题的合理路径。

社会民间组织;发展状况;困境;解决路径

在“服务型”政府理念的推动下,政府自身职能正在逐步从“全能”向“有限”职能转变。政府治理理念的逐步转变为民间组织的发展提供一个良好的发展环境奠定了意识基础,特别是近期温家宝总理在第十三次全国民政会议中谈到“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务,可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担,降低服务成本,提高服务效率和质量。”这再次为社会非政府组织的发展注入一股强心剂,也为社会民间组织的发展提供了更为广阔的空间。在注重社会民间组织所带来的社会效益的同时,我们仍然应当注意到其发展的困境所在并及时给予解决,使得社会民间组织得以更加合理、有序地发展。

一、当前社会民间组织发展状况

中国的社会管理组织机制经历着从单位制到社区制的变迁,且随着市场化改革的深入,使得城市各空间呈现出去组织化的态势,这种趋势的延续导致了组织个体的大量涌现,社会失范问题络绎出现,社会管理面临危机,但同时也兴起了改变城市公共服务的供给方式,这一改变使在社会管理理念变化过程中兴起的民间组织逐渐找到了其发展的空间,在组织和凝结社会居民方面显示出较大优势,成为实现组织化的有效途径。

民间组织是指“由民间力量主办的,为社会提供服务,不以营利为目的的社会组织。……它包括两大类:一是社会团体,二是民办非企业单位”。[1]社会民间组织在社会管理组织当中占据重要位置,在参与社会公共服务和公共物品的供给方面发挥了重要的作用,同时在提高社会资本存量、培育社会公民社会社会管理意识等方面表现出独特的优势。特别是在提倡共同治理的今天,社会民间组织成为了与政府、市场一起参与社会管理体系当中重要的构成元素之一。也正基于上述理由,在我国,党和国家也对社会民间组织发展非常重视,从法律和政策方面为社团发展开辟了新的道路,国民经济的快速平稳发展也为社会民间组织奠定了良好的基础。相关研究也证实了社会组织是宏观经济蓬勃发展的产物,特别是第三产的快速发展带动了整个社会组织的发展。有关调查研究指出,“GDP总量每增长一个百分点,将带来社会组织数量增长0.6936个百分点。第三产业每增长一个百分点将带来0.8507个百分点”。[2]在这种利势趋导之下,社会民间组织急剧攀升,呈现出一片“繁荣”景象。根据民政部2009年民政事业发展统计报告显示,截至2009年底,全国共有社会组织43.1万个,比上年增长4.1%全国共有社会团体23.9万个,比上年增长3.9%;全国共有民办非企业单位19.0万个,比上年增长4.4%。

在国家推进社会组织建设以来,社会民间组织对于社会管理的意义也不断得到深化,从早期群众自发地组织活动,到政府部门有意识地去培育,社会民间组织首先在数量上实现了繁荣。然而单是数量迅速增长并不能反映其对于社会组织发展的功效,这些数量上“繁荣”的背后仍然存在着严重的发展困境。

二、社会民间组织发展的困境

在我国,随着公民的自我管理意识的不断提高,参与社会管理的积极性的不断增强,我国民间组织呈爆发式增长,但由于处在特定的社会转型阶段,民间组织发展还不是很规范、很成熟,仍留有不少问题尚待解决。

(一)民间组织存在治理失范困境

对民间组织缺乏正确认识和现行监管体制难以实质奏效之外,民间组织自身还存在着治理失范的问题。民间组织自身在“政府失灵”和“市场失灵”时发挥了不可替代的作用。然而民间组织也不是万能的,也存在着内部管理制度不健全,个人意志盛行,甚至不断暴露出贪污腐败、渎职和滥用职权等一些严重问题。民间组织的低效率、商业化倾向亦引起人们的担忧。种种问题的出现正是与民间组织内部治理失范密切相关。具体表现在几个方面:背离社会公益宗旨,导致诚信危机。首先是理念的缺乏。理念或使命是民间组织存在和发展的灵魂。当前中国很多的民间组织存在诸多问题,除有一定客观因素外,都与民间组织自身的定位不明确有很大关系,根本在于缺乏理念和使命;其次,目标错位。民间组织的基本目标应当是让广大公民有效参与社会事务。然而,我国现在的民间组织在这方面的定位却十分模糊,甚至错位。这种错位主要表现为个人或小集体谋取经济利益,背离民间组织非营利性的基本特征,进而导致诚信危机。独立性不强、官办色彩浓。我国的民间组织是由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中逐渐发展起来的,具体主要是通过政府培育扶植或由事业单位转型等方式建立起来的,因而不可避免的带有浓厚的行政体制色彩,在审批、人员、资金等方面必然会受到政府的行政控制和干预,完全与民间组织独立性、自治的特点相违背。

(二)动力困境——资源供给不足

社会民间组织一方面因其不能依仗国家的强制权力以获得税收来维持其日常运营的费用;另一方面,民间组织以公益为宗旨,不以获取利润为目的,为此,其生存和发展就要通过自身不同于政府和企业的优势来获取相应支撑日常管理、运营的社会资源。从这一方面看国外的社会民间组织在资源获取方面体现较为明显。

国外的社会民间组织的资金来源主要有四个渠道:民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。所有国家的非营利组织都或多或少地依赖前三种来源,但那些发展中和转型中国家的很多非营利组织还依赖于外国捐款。[3]在美国,20%的非营利组织收入来自个人、基金会和法人捐赠,31%来自政府基金或合同,49%来自缴款、收费、投资收入和其他所得。[4]

相对于国外的民间组织,我国的民间组织对政府的资金依赖性更强。国内的许多民间组织都依赖于政府的资助或财政拨款,有些脱胎于政府部门的民间组织由于跟政府之间还存在着较为紧密的联系,可利用这种“体制内的资源”采取政府的行政命令方式贯彻自己的意图。如中国青基金会、各级妇女联合会等。广大草根型民间组织的经济来源完全依靠体制外资源,特别是国外大型基金会、公益组织的捐款和资助。与国外的资金来源相比,我国社会民间组织的资金来源主要有:政府支持、会员会费、社会捐助、服务性收费等方式,在这些资金来源当中政府提供的财政资金所占比例过高,而营业性收入、捐赠所占比例低。在主要资金来源中,政府提供的财政拨款和补贴占49.97%,会费收入占21.18%,营业性收入占6%,企业提供的赞助和项目经费为5.63%,其它收人比例均低于5%,个人捐赠仅占总资金的2.18%。[5]

民间组织资金渠道单一,很大程度上也与现有社会组织管理制度有关。双重管理的大框架下,很多草根组织没有合法身份,更没有免税资质,得不到国家支持,无法向社会募集资源,也很难得到大额的捐赠。一般而言,小规模的草根组织,难以达到获得正式身份的门槛要求。在这种形式之下,加之大多数民间组织由于社会影响力不强,社会公信度不高难以吸引社会捐赠,进一步加大了民间组织的资源获取的难度。我国社会组织其自身的功能和作用常因资源供给上的不足在而得不到真正的发挥,也使得一些组织为了获取这些资源背离了组织原先制定的行事宗旨,开始转向以营利为目的的企业转变。也正因为如此,社会各方面资源的供给不畅成为了我国社会组织在成长的的动力困境。

(三)制度建构滞后——我国社会组织发展的保障困境

在组织发展的过程中,相应完善的制度建设对于组织的平稳、持续发展将起到至关重要的作用。制度也随着政府由“统治型”到“管理型”再到“服务型”的转变而转变,同时多中心合作治理的理念,更进一步提高了加强与社会组织相关的制度建设的重要性。

我国有关社会组织的法律框架与制度建构显得与民间组织应发挥的作用与功效格格不入,没有符合当前的治理理念。在相关法律方面,如以《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定:“申请登记民办非企业单位,应当具备下列条件:1.经业务主管单位审查同意;2.有规范的名称、必要的组织机构;3.有与其业务活动相适应的从业人员;4.有与业务相活动相适应的合法财产;5.有必要的场所。在这种高门槛的的登记制度下,就导致了较多的社会民间组织要想获得合法地位就比较困难,自然其权利行使也受到了较大的限制。在管理制度方面,“统一登记”、“双重负责”、“分级管理”的监管体制往往运用于中国的社会组织的管理当中,在这种监管体制之下,使得民间的组织的活力和发展受到了较大的限制。另一方面。社会组织自身的制度建设也不完善。社会组织强调的是民间的自发行为,侧重的是志愿性的参与和自治性的管理,也正是居于自主性的特点,使其在运行的各方面例如具体内容、财务等信息公开上还有较多的瑕疵,同时也没有相应的制度使之能够纠正这些不足。总之,我国当前的法治环境并没有给予社会民间组织预留足够的空间和法律地位,致使社会组织合法权利和合法地位的取得受到阻碍。法律结构的的不完善,以及制度建构的相对滞后,是我国社会组织发展保障困境。

三、促进社会民间组织健康发展的路径选择

通过社会民间组织内部治理、资金及制度的视角分析,我们可以较为明确地了解当前我国社会民间组织的发展困境,从而有针对性地思考出相应的解决路径。促进社会民间健康民展的路径主要有以下三个方面:

第一,理顺政府与民间组织的关系。“小政府、大社会”的重要基础是民间组织功能的完善。从目前看,我们对民间组织的重要性缺少正确认识。在新公共服务管理理论看来,政府的角色即是服务—而不是掌舵,政府的作用是对公民和社会团体之间的利益进行协商和协调,进而创建共同的价值观。为此政府要转变旧有的社会管理观念,不能社会组织看作是政府参与社会管理的附属部门即“代理人”,完全听从其指挥与号召,更不能将其看作影响社会稳定的“对立人”。我们应当意识到社会民间组织的快速发展是基于社会向多元化发展的客观事实决定的,政府要提高社会管理效率,真正以为民服务为宗旨,就要将部分社会管理权利赋予社会民间组织,由此来提高公众对社会民间组织的认识,真正实现民间组织作为政府与居民之间的桥梁作用。具体要做到以下几个方面:一是要充分认识到社会民间组织在整个社会发展中的关键地位,消除轻视、淡薄等各种认识偏差,要跟上经济社会发展的形势,加快政府机构改革步伐,真正做到减政放权,从而实现“小政府,大社会”的管理目标;二建立良好的“公民文化”。正如查尔斯·泰勒所认为的“公民社会产生的标志就是独立的社团组织的存在。从最低限度来说,只要存在不受国家权力支配的一定数量的社团组织的存在,就可以说公民社会初步形成了。”[6]所以,要实现执政党对社会组织认同,就必须使民主发展所需的“公民文化”成为共识的文化基础。通过对文化认同这一契合点,实现执政党对社会组织的文化认同,才能进一步解决社会组织在资源供给与制度建设方面的困境。

第二,开拓政府与民间组织的合作,解决民间组织动力困境。政府在制定相应公共财政政策时,应当考虑到对社会民间组织扶持所需的资金,对于能够起到较好的社会管理职能的社会民间组织给予一定的资金上的支持。一是要逐步完善社会民间组织准入的规章和政策性规定,同时要有侧重的扶持和培育社区公益性民间组织,如疾病防治宣传、慈善捐款、老年服务和助残服务等,而对这些组织在登记、证照办理、收费标准等方面应当给予优惠;二是政府可以采用购买服务的方式,将相应社会管理和公共服务事项交由社会民间组织去执行。以美国为例,政府和组织的关系是一种非常默契的伙伴战略关系:社会民间组织协助政府处理稳中有降类公民服务项目,尤其是教育、卫生、环保和福利服务,美国和州政府一半以一的公民服务项目是通过以社区为基础的社会民间组织得以执行的。政府对社会民间组织的直接表现是为其提供资金支持、采用合同方式向相应的非营利组织购买公共服务、直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费等;间接支持主要是通过税收方式来进行扶持,如为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的非营利组织提供税收信用,税收减免国债保险等。[7]当下社会组织要为自己的发展赚取更多的资源,社会民间组织就应当通过合理的市场手段,抓住机遇。第三,相比一些发达国家,中国现在还没形成一个良好的社会公益事业氛围,这也在一定程度上导致关注社会民间组织的社会氛围不浓,为此要积极营造有利于社会民间组织发展的良好氛围,促进公益捐款。一方面要培育个人的捐助意识,使更多的人参与到捐助社会组织的行列中来。另一方面要唤起企业的社会责任,让更多的企业捐助社会组织。通过这一系列的举措,解决社会民间组织资源不足而发展受限的困境。

第三,以加强配套法律建设与制度建设这种传统的路径为切入点,突破我国社会民间组织的发展瓶颈。首先,从法律上解决我国社会民间组织的合法性问题,同时降低准入门槛。在美国、英国、日本这些社会组织发展良好的国家在社会组织的法律建设方面,主要采用的是过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国没有专门制定法律和设立一个独立部门来监管社会组织,其对社会组织的管是较为典型的过程控制,采用的方式就是建立在税法基础上的税收手段对社会民间组织进行管理。同美国相类似,日本也无专门的法律和特设部门来监管社会民间组织。其次,要保障民间组织的健康发展则加强组织自身建设就显得至关重要。例如执行定期的培训制度,通过相应的讲座教学等方式对社会民间组织的负责人进行培训,提高他们对民间组织自身的定位的理解,同时进一步提高他们的专业水平和素养;要建立社会组织的信息公开制度,主要包括资金使用、权利义务、活动内容等方面的信息公开。除以上两个方面之外,产权制度是否完善,各方权利和义务是否明晰也是在制度建设方面应该引起重视的。这些制度方面的构建不仅可以促进社会民间组织规范建设,而且对提高公众对社会民间组织的信任也有着极为重要的意义。

综上所述,加强社会民间组织建设与重视提高公众参与社会管理的积极性,充分发挥社会组织在社会治理以及公共服务等方面的独特优势,既是建设服务型政府的题中应有之义,也是构建多中心合作治理体系的要求。中国要取得非营利组织的健康快速发展,必须对社会民间组织和政府的关系进行改革和完善,拓宽政府与社会组织的合作渠道,完善相应的法律规定以及管理制度。只有解决了上述三个困境,社会民间组织才能够在服务型政府建设与社会主义和谐社会构建过程中挥其应有的作用。

[1]徐祖荣城.市社会民间组织研究[M].杭州:杭州出版社,2006:1.

[2]王振海,宋高峰.地方社团发展面临的制约因素及化解措施[J].学习论坛,2011,(8):27.

[3]周批改,周亚平.国外非营利组织的资金来源及启示[J].东南学术,2004,(1):92.

[4]周澍,郑晓东,毛丹.国外社会管理的有益经验[J].浙江社会科学,2011,(8):73.

[5]邓国胜.非营利组织评估[M].北京:社会科学文献出版社,2001:127.

[6][加]查尔斯·泰勒.市民社会的模式[A].[美]杰弗里·亚历山大.国家与市民社会:一种社会理论的研究路径[C].北京:中央编译出版社,1999:6-7.

[7]周澍,郑晓东,毛丹.国外社会管理的有益经验[J].浙江社会科学,2011,(8):72.

D638

A

1007-9882(2012)04-0019-03

2012-06-28

许广琦(1986-),男,福建三明人,福建师范大学公共管理学院行政管理学硕士研究生,研究方向:公共管理理论与实践。

[责任编辑:陈如松]