权力经济下的公共资源效率及其对策*

陈自芳

(中共浙江省委党校经济学部　浙江　杭州　311121)

一、权力经济下行政主体对公共资源的占有冲动

所谓权力经济也可以俗称为“乌纱帽经济”，是行政权力拥有者为达到特定目标与利益，凭借权力所掌握的公共资源进行运作的一种经济，是与市场经济相对应的另一种资源配置方式。即使在西方市场经济占主体的国家，也或多或少存在行政权力主导的一部分经济，突出体现为财政收入及国有经济成分，但我们不认为其属于权力经济。一是其覆盖的范围较小，政府所掌握的仅占社会总资源较小的一部分。例如在美国，政府所支配的国内生产总值大约占10%。除财政收入外，其他资源，例如土地资源总体上属于私人所有。二是政府使用的公共资源必须由全体公民的代表——议会以拨款法案的形式加以确认，才有权使用，而不是由行政权力拥有者任意支配。政府对于财政资源所能腾挪的空间是很小的。在这种严格制约下，国有经济才不会蜕变为权力经济。可见，越是民主力量强大的国家，权力经济的比重越小。反之，越是集权程度高的国家，权力经济的比重越大。

在我国，政府权力所支配的经济具有以下显著的特点：

第一，规模巨大并且对国民经济的控制能力强。我国的国有经济控制着国民经济命脉，国有企业具有世界上最庞大的规模，并且基本不受到人大等民意机关的制约。在关系国计民生的如金融、石化、电力、铁路交通和航空，以及重要资源的开发与利用领域，尤其是在高端服务业、意识形态领域国有经济占据处于绝对支配地位。国有经济的影响力极强，很大程度上能够左右整个经济。私营经济只能在政府所允许的有限范围内经营和发展。私营经济同样受到权力系统通过政治、法律、行政和经济各种手段的直接和间接控制，广义上从属于权力经济的体系。

第二，集聚财富的能力极强。国有经济支配着全社会最主要的公共资源。从财政收入和使用看，虽然计划内财政收入占国内生产总值比重可能并不如美国(25%左右，我国已超过20%)，但是各种计划外的税费则名目繁多，地方政府征收税费的随意性很强，基本上是无法统计其具体数据。尤其是城市的国有土地全部归政府支配，农村土地名义上归集体所有，但是由于土地征用的不规范，农民土地被随意征用，转为国有土地，政府所获得的收益往往是土地征用款的几十倍甚至上千倍。土地收益成为地方政府的主要收入来源。据统计，自21世纪以来，我国地方政府从土地获得的收益已经远超过同期正式的财政收入总量。

第三，对公共资源的使用较少地受到制约。中国各级政府对公共资源的掌握和运用，几乎拥有无所不能的权力，具有很强的自由支配权。例如财政预算和财政决算名义上要经过人大批准，但实际上往往是做形式、走过场。各种名目繁多的计划外、体制外收费，特别是土地财政所获得的收入，其使用完全由主要政府官员支配，脱离于人大监督之外。

我们可以通过将权力经济与市场经济的比较，显示权力经济的主要特征(见表1)。

权力经济的目标是实现掌握权力的集团的利益，在多数情况下是为了官员实现其政绩。而当腐败的官员掌握权力时，权力经济就成为少数人谋取不法利益的工具。而市场经济则是通过全社会资源优化配置，实现全社会的利益。因而在权力经济下，不可能以资源利用的效率为前提，而是以官员的利益(包括营造官员政绩和增加官员私人收入)为目标。

权力经济实现的基础是政府和某些实权者控制着相当大一部分的公共资源，往往可以不受监督地按照官员的意志进行运作，而在市场经济的之下，公共资源的使用应该在全体公民或者其代表(如议会)严格的控制下使用，实际应用者受到严格制约。

权力经济通常通过行政性运作加以配置和使用，其突出的特点是非公开性与强制性；而市场经济下资源主要是通过市场交易和竞争行为进行配置，突出的特点是公开性和市场主体的自愿性，行政主体的配置要受到严格的制约。

由于权力经济作为一种市场经济下异化的资源配置方式，与市场经济注重资源利用效率的本质属性相对立，因而会干扰市场经济的正常运行，产生资源错误配置及资源低效率利用的后果。由于公共资源一般由行政权力系统所掌握，因而在权力经济下，公共资源的低效率利用就成为常态。

表1　权力经济与市场经济特征的比较

公有财产的实际支配权和收益权是各级政府，在各级政府又是由相应的握有实权的官员(一般是一把手)起决定性作用。于是公有产权的最终决策，是由作为实际控制者的相应级别政府主要官员的意志所决定。在政治体制中，一级政府或其相应官员的权利首先是由其“名义权力”在整个权力系统中的位置高低所决定，例如省长的权利高于县长，省长所掌握实际权力及相应的公有资源就要比县长多得多，但实际上同等级别的官员所能支配的公有资源的大小却并不相同，这取决于很多因素，例如该官员的个人威望高低、在权力系统中的人脉关系、与上级政府和官员的亲疏程度等等。个人威望和人脉关系越好，其实际行使权力的程度也越高，所能支配的公有资源就越多；与上级权力人物关系越密切，其能从上级获得的公有资源也越多。

行政权力大小很大程度决定官员对公有资源支配量的多少，反之，官员实际支配的公有资源多少，又是衡量官员实际权力的重要标尺，也是其能够获得名义权力提升的重要基础。其实际控制的公有资源越多，其在决策系统中的话语权就越强，也就更容易受到上级权力主体的重视。我们经常看到在同一个地区中，往往较大的县的领导可以担任地级市的党委常委，并且被提升的机率也大得多；一个官员所管辖的地区和部门能够取得的财政收入越多，官员的话语权也越强。那么衡量官员控制公有资源数量大小的标志是什么呢，显然，地区的GDP总量及财政收入大小是一个基本衡量标准，GDP总量及财政收入越大，所控制的公有资源就越多，其升迁的机会就越大。这正是为什么在我们反复强调科学发展观的今天，经济总量“规模崇拜”总是无法杜绝的原因。在这种机制下，在很多政府官员眼里，在经济发展中尽可能多地使自己和本级政府控制更多的公有资源成为基本目标，相反如何有效地使用这些资源实现经济有效增长和为民众谋福利的目的，反而成为其次的、甚至是无关紧要的目的了。

在一种缺乏对权力进行制约的半市场、半集权的经济体制下，市场机制并不会阻碍权力的使用，相反却可以被权力拥有者利用来作为获取更多公共资源的工具。地方政府不断强化资源配置的权力和对经济活动的干预，使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，有相当一部分在前期改革中曾经支持过改革。但是，当改革走到了半途，他们作为增量改革的获益者，为了维护自己的既得利益，希望维持甚至扩大行政权力广泛干预市场和经济体制的“双轨”状态，以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租，发财致富，而不愿继续前行，去努力建立规范的、平等竞争的市场。正如社会主义市场经济理论的奠基者吴敬链所说，目前已经出现了他本人在上世纪90年代指出的"规范化的改革往往被有些人说成是‘理想化’乃至‘保守思想’，而花样百出的'寻租'活动，如鲸吞公共财富的‘产权制度改革’，圈地运动式的‘土地批租’，掠夺广大股民的金融魔术等却被这些人以‘改革’的名义歌颂备至，说那是足以富国富民的灵丹妙药，瞬忽间就风行全国"的奇怪现象。

我国的地方政府既要以下级的身份"顾全大局"，不能搞“本位主义”，又要代表本地方的局部利益即来一点“地方主义”，在一切可能的场合，利用正常的非正常的、合理的不合理的、“可以理解的”和“不能理解的”等种种手段，为地方“争”。这种形式上是向中央“争取”实际上是向其它地区“进攻”的竞争，就是区际竞争的典型特征。不管这种“争取”在理论上多么错误、实际中有严重的后果，由于在形式上它是一种“以权谋‘公’”而不是“以权谋私”(至多是一种“小公”、局部的“公”，或者是一种“大私”、本地方“全体公众的私”)，所以，象这样的“争取”活动在省际中是可以没有“后顾之忧”的。

我国改革开放之前的地方政府没有自主的经济手段可以运用，所能够运用的最有效的手段就是“跑部钱进”，也就是讨好那些拥有资源分配权力的部委，通过建立各种关系来获得更多的资源。地方获得资源的多少，不是和当地的经济发展水平、战略以及管理水平有关，而是和地方官员的关系网络、谈判力和谈判手段、隐瞒和扭曲信息的能力等有关。很显然，这种竞争并不能称其为经济学意义上的竞争，应该称之为利益争夺更为恰当。在分权制改革以后，政府和社会也在重构契约关系，市场化的进程使得资源开始流动，有了产品市场和要素市场，对地方政府来说，“跑部钱进”固然重要，但如果把别的地方的资源吸引过来，或者比别的地方争得更多的资源，岂不是自己的政绩会更好？在资源流动的前提下，地方政府如何才能实现这一目标呢？当然得采取经济手段。最有效的办法就是降低资源流入当地的成本。比如，招商引资过程中，通过提供优惠的土地、给予财政补贴和税收优惠等等，来吸引外来资本。这是一种通过付出一定数量的公共资源来取得支配更大得多的社会资源的手段。地方政府之间的这一竞争是典型的横向竞争。可见，改革之后，地方政府“兄弟竞争”的情形依然存在，但横向竞争也日趋重要。只不过，这种横向竞争要比国外的地方政府竞争有趣得多。由于获取共有资源是低成本甚至无成本的，并且能够获取的越多，越是能力高的表现，因此所有的官员都争相控制公有资源就成为共同的竞争目标，各种投资饥渴症的表现，以及各种“钓鱼工程”是最典型的：不管需不需要，合理不合理，先报上大计划，拿下项目再说。在实施过程中层层加码，从而达到尽可能多地占有公有资源的目的。

在低成本地获取公有资源以后，对资源的使用过程，无论是否有效利用，甚至是否需要用，当事者通常采取的态度是必须尽可能地按时用完，因为如果不能在计划期间内用完。人们会认为你实际上不需要那么多资源，就会对今后再次争取资源控制权十分不利。即使所获得的资源已经够用，也往往要有意扩大建设规模，以显示所取得的公有资源还不够，从而为以后争取更多的资源控制权奠定基础。所以诸如“年终突击花钱”、政府采购“买高不买低”等现象也就层出不穷，当然这种慷公家之慨的现象背后，恰恰隐藏着政府官员可以从受益的市场主体那里获得各种回扣、佣金乃至贿赂的好处，导致腐败丛生。越是腐败，消耗公有资源的动力就越强。

二、权力控制下的资源利用低效率机理

在权力控制下的公有资源使用效率与官员对于资产的控制数量及其与官员私人利益的关联性相联系。其一，由于官员控制公共资源的目的主要是提高自己在政治体系中的地位而不是首先致力于有效地利用资源,在边际效用递减的规律下，官员越是能够大量地支配公有资源，就有越多的资源可能被低效利用。其二，官员越是能够从所支配的公有资源中获得其私人利益，就越可能通过损害公有效率而获取自己的私人利益，同样导致公有资源的效率不断降低。

如图1所示，横坐标为地方政府及官员对公有资源的控制和占有量，纵坐标所反映的是公有资源效益或官员收益。图中的AB线表示公有资源使用的总收益，它应该是公有资源使用的效益，即为全体人民所享受的利益(图中的CD线)，和在公有资源使用过程中官员私人获得的收益(图中的EF线)两者的总和。可以看到，AB线理论上是一个持续上行的曲线，公有资源使用的数量越多，总收益也应该越高。

图1　政府官员对公有资源的占有量与公有资源利用效率的关系

但是反映公有资源使用效益的状况并非如此。由于政府官员以政绩目标和私人利益为目的，无限追求占有公有资源，导致实际使用过程中公有资源不合理配置而效益的下降。图中CD表示公有资源的使用效率随着官员所占有数量的增加呈现倒U形曲线变化。即在初期，特定官员主体对公有资源占有量增加的同时，公有资源由于规模化使用，效益得以提高；但到一定数量(N点)后，公有资源由于被过多占有和使用，边际效率转而下降。图1中的EF线表示官员的私人利益的变化，在N点之前随着其所支配和管理的公有资产效率的提高逐步上升应该是合理的(如获得的业绩奖励等)。但是在N点之后，其所管理的公有资产边际效益下降，私人利益反而大幅上升。图中EF线越往右越上翘，表示官员的私人利益越高。官员利用公有资源谋取私人利益，是公有资源效率下降的重要原因之一。在这里，N为官员使用公有资源的效率由上升到下降的临界点，这一点也应是特定官员占有公有资源的适度数量。

如表2所示，我们以土地、财政、国有企业、矿产资源、自然环境及人文资源这些公共资源为例看权力经济的特点，虽然产权形态各不相同，但是由政府作为产权代表，其产权不明晰是共有的特征。拥有一定权力的政府及官员为提高自己的地位，围绕着资源的支配权进行争夺，但却并不真正对资源的利用效率负责，从而导致各种资源利用低效率的现象。

三、强化权力制约、提高资源利用效益的对策

(一)强化法律手段与网络信息公开，通过公共问责以制约权力经济

改变权力经济泛滥的根本是强化对政府的制约，建立对于权力的严格问责制度。没有对政府失职的惩戒，就不可能有政府对全体公民负责的行为。在西方国家已经形成了权力制衡的体系。直接路径是由选民的选举行为问责政府，选举过程决定了政府官员的上台或者下台；间接路径是由选民选举的议会通过倒阁、弹劾、质询和调查等程序问责政府的经济责任。强制路径则是通过立法和执法行为，用法律来制约政府的经济行为。例如美国出台了《政府绩效和结果法》，采用绩效和结果为本的管理模式，严格保障政府对于公共资源管理的效率。在我国，普遍采用的是行政问责，即由一个行政机构(通常是审计部门)来对另一个行政机构(平级或下级)进行经济责任审计，对公共资源浪费行为进行问责。但实践证明，政府之间的制约如同用左手砍右手，往往效果并不理想，官官相护现象层出不穷。借鉴西方国家的经验，用法律强制和信息公开的方式来进行经济问责，效果可能比行政问责要理想。

其一是运用法律手段制裁权力经济所形成的公共资源损耗。例如在法国，官员的失职和行政损耗公共资源的行为一旦被公民举报，根据法律会自动启动调查程序，如果发生经济责任，有关官员会被迫自动下台，以免连累政党名誉或使政党败选。法律也规定了各种预防措施，以保护公共资源。在我国，有待于制定针对严重经济责任的更可操作的法律规定，例如应详细规定政府或官员造成公共资产损失超过一定额度应给予怎样的法律惩治等。

表2　政府力图控制和争夺的公共资源及后果

其二是信息公开。向全体公民公开浪费公共资源的现象，是最直接、有效的方式。例如美国国会1976年制定的《阳光下的政府法》要求一切行政会议除法定的例外情况，都应公开举行，公民可以旁听；而《电子信息公开法》的制定，标志着美国政府信息公开从被动公开变为主动向公众发布信息。目前，通过网络公开信息更是被广泛应用，十分便捷和有效。近几年我国的网络舆情极为活跃，对于政府起到重要的制约作用，一些政府严重失职和损失浪费现象都得到了较有效的制止和处理。充分说明需要更好地通过互联网等最为公开的方式鼓励公民揭示浪费公共资源的现象。我国政府应该切实对于在网络上公开消极和腐败现象加以支持，以形成良好的社会氛围，促进政府行为的规范和有效。

(二)将公共资源的利用效率与政府、企业领导人利益及社会地位挂钩

针对公有资源占有量扩大过程中私人收益和公有资源使用效率的矛盾，应该在对官员行为的评价及升迁的标准中，大幅度地提高其使用公有资源效率的权重，使官员的私人收益和公有资源使用效率的变化紧密挂钩，而不是决定于其对公有资源的支配量。这时，官员的私人收益曲线(见图1中的EF线)就与公有资源的效益线(CD线)基本同步，在占用公有资源数量达到效率最佳点N以后，官员的私人收益因其支配使用了过多的公有资源而下降，官员就会改变其行为方式，停止进一步占有公有资源的行为，这就有可能改变传统上因体制问题而形成的官员对公有资源占有量无限最大化的偏好，而是以效益为前提进行权衡，从而使官员对公有资源的

支配到达一个适度数量(N点)即适可而止。在图1中，QF'线反映了官员由于过度支配公有资源、使用效率下降而导致私人收益下降的趋势。事实上理性的官员不会长期这样做，因而我们在图中以虚线表示。这样的制度安排可以改变公有资源在行政体系内被盲目争夺，出现供不应求与低效利用并存的不合理现象，从而使公有资源得到合理配置。

(三)深化改革，形成产权明晰、利益机制突出的经济运行体系，是抑制和消除权力经济负面效应、有效利用资源的保障

在各领域进一步完善公共资源产权实现形式，同时促进公有制企事业单位的改革，明晰经营管理主体对公有产权的责任，以产权利益为动力形成集约化生产和资源有效利用的良好机制。只有当真正能够代表产权利益的经济主体有效运作时，权力主体才不能为所欲为地占有和支配公共资源，集约化利用才有根本的基础。值得重视是如何完善公共资源产权利益的实现方式。在发达国家广泛实行的资源税，就是通过对开采利用自然资源的市场主体征税的方法，实现国家在资源上的产权利益，同时形成对开采利用当事人的行为制约，避免其滥采滥用资源。应扩大资源税征收范围，将那些必须加以保护开发和利用的资源都列入征收范围；以资源消耗量为计税依据并适当提高单位计税税额，同时制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，使资源税真正成为发挥环境保护功能的税种。

参考文献：

[1]吴敬琏.警惕权贵资本主义[J].IT时代周刊,2011,(1).

[2]王爱英.构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制[J].中国井冈山干部学院学报,2010,(6).

[3]王阳.试论我国现阶段的“权贵资本主义”[J]. 中共银川市委党校学报.2011 ,(2).

[4]谷正海.地方政府政绩评估标准与经济增长质量研究[J].天津大学学报(社会科学版) ,2010,(5).

[5]黄少安.产权制度效率标准与资源配置效率标准的关系[J].中国经济问题,1995,(2).

[6]吴敬琏.怎样才能实现增长方式的转变[J].经济研究,1995,(11).