水利建设与地权博弈*——基于苏南S镇调查

陈 讯 林辉煌

（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074）

一、问题的提出

目前，国内学术界与政策部门对农田水利的相关研究比较多，具有代表性的研究可以归纳为以下几个方面：一是针对当前水利设施出现的问题与如何管理进行相关的研究，指出农田水利基础设施投资少，水利设施老化，年久失修，效益低；［1］分析了农村水利发展的重点领域；［2］并进一步指出农村水利工程必须在体制和机制上加以改革。［3］二是从农田水利灌溉的治理视角出发进行相关研究，认为在农田水利灌溉中能否建立起有效体制是克服搭便车现象的关键；［4］在市场化制度模式中如何走出“公地悲剧”；［5］不仅政府要在农田水利建设中发挥主导作用；［6］而且还要防止出现“治理性干旱”；［7］并提出了“市场运作+基层组织”的第三条道路治水。［8］三是从农田水利的建设与社会基础视角进行相关研究，用乡村水利的组织基础来分析农田用水的基本体制；［9］农户自我供给制加速集体供给制的衰退，农户合作供给行为因制度短缺和资源禀赋约束而难以发展壮大；［10］深入分析了农田水利灌溉呈现出明显的区域差异；［11］考察了税费改革后农村共同生产制度被“一事一议”和“农民用水协会”制度所取代，但由于缺乏相应的实施基础，这两项制度在实践中的效果并不理想；指出需要通过增加国家对农村的转移支付来激活农村社会的自主组织资源；［12］并进一步分析农田水利的利益主体及其成本收益；［13］指出应从农田水利的制度安排出发，提出政府要在农田水利建设中发挥积极作用，不仅要考虑制度效益，更要关注中国的基本国情。［14］四是从国家粮食安全视角进行相关研究，从水利建设的机制谈农村水利与粮食安全；［15］并分析了粮食安全与农村水利设施的现状与原因，提出如何完善相关政策建议。［16］五是从土地与水利的关系视角进行相关研究，认为土地的分散极大地增加了农田水分的蒸发，而且水利无法像土地一样进行分割经营，从而造成农户用水的不便；［17］并通过考察关中历史上的水权变迁，发现了“水粮”其实就是土地对于水利运行成本的负担，而水权则依附于地权；［18］指出水土关系的本质在于水利的依附性，［19］等等。上述研究不仅对认识我国当前的农田水利具有重要的意义，而且也为政策部门制定相关的政策提供了重要依据。后税费时代农田水利灌溉出现了越来越多的困境，无论是从水利建设的投入与水利设施的老化，还是从水利灌溉管理与农民合作的社会基础都面临着越来越多的问题。笔者在苏南S镇调查时发现，随着土地二轮延包政策的推行与农业税费的取消，农田水利建设与农民承包土地经营之间产生了冲突，并在博弈中逐步导致水利建设陷入新的困境。鉴于此，本文以苏南S镇为例，从水利建设与地权博弈的视角对农田水利建设进行研究，为认识当前我国的农田水利陷入困境提供一个视角。

二、苏南S镇水利状况

苏南S镇属于丘陵山区，镇域面积107.04平方公里，辖3个社区居委会、9个村委会，总人口4.8万人。地处江淮分水岭地带，年平均气温为15.1℃、降水量为999.8mm。S镇境内没有河流，也没有穿越境内的沟渠，农田日常用水主要靠境内水库与当家塘（又叫堰塘或塘坝），若遇上旱灾还可以从邻近乡镇的水库调水。S镇现有小型水库6座，见下表1：

水库 建设年份（年） 蓄水（万方）南山水库1974 232毛家水库1958 225唐家水库1958 354赵家水库1976 473黄家水库1973 305山澡水库1972 337

从上表中可以看出S镇的6座小型水库都是在集体化时期建成的，蓄水量并不多。1994年S镇所在的地区遭遇50年不遇的大旱，导致全镇40％以上农田颗粒无收，在这次灾难后政府决定在各村的村民小组内（除邻近水库下游的村民组以外）大规模地挖当家塘，截至2006年，蓄水在5万方及以上的当家塘共有11口，蓄水在2-5万方的当家塘共有117口，蓄水在2万方以下的当家塘共有481口。由于S镇的水库与当家塘没有境内河流及相应的水源补充，只能自然蓄水；或通过水泵站从境外的水库调水后蓄水，当然一般不会采用这种方式蓄水，因为调水成本高，除非遇上旱灾。在蓄水上，S镇的水库和当家塘是通过自然蓄水，即：靠天下雨后而蓄水，除春耕夏灌用水量大以外，平时用水量较少，水库和当家塘基本上都蓄满水；在灌溉时只要不遇旱灾，从水库放水与当家塘抽水就可以满足农田用水的基本需求。在管理上，S镇的水库是由镇政府水利站直接管理，比较规范；当家塘由于规模小、分布广，而且是在政府出资与村民集资的情况下修建，并分布在各个村民小组内由村民小组管理，其管理比较混乱，大多数当家塘处于无人管理的情况。同时，在修建当家塘时主要是基于农田就近用水考虑，主要在农田集中且又与水库较远的地方修建当家塘，于是，大多数当家塘与水库并不能通过沟渠建立连接，而是孤立存在，一旦当家塘里的水用完后就无法从水库里调水。因此，当家塘只能作为农田的常规用水，若春耕时提取水播种后不下雨，那么当家塘很快就会枯竭，不能继续抗旱。水库与当家塘的区别是水库的蓄水量相对多，耐旱能力相对较强，若遇上大旱水库因没有水源补给的情况下也会很快就失去作用。也就是说S镇的农田抗旱想获得保障，要么提升水库及当家塘的蓄水量，要么遇旱灾后从邻近乡镇的水库里调水，但调水的成本太高（尤其是电费及人力），以1994年为例，因旱情严重，不仅S镇缺水，而且附近的乡镇也同样缺水，没水可调，只能到长江里调水来抗旱，所耗费的人力与物力付出的代价是极高的，按照水利站干部的话说：“从长江调水来抗旱是无奈之举”。从S镇分田到户（1982年）以来的旱灾情况看：一共遇上6次旱灾，分别是1988年、1994年、1998年、2002年、2006年与2011年，除1994年为特大干旱以外，其余5次旱灾也不同程度地造成了大多数农田减产减收、或绝收的情况。在这6次旱灾中不仅所有当家塘的蓄水用完，而且6座水库也枯竭，但在这几次旱灾中水库都扮演了非常重要的角色，发挥了重要作用。因此，从S镇的情况看解决水利灌溉的出路只有三条：一是修建新的水库和当家塘，以足够多的蓄水来面对旱灾；但需要很多资金及占用很多土地，选择这条措施的成本太大，不划算。二是完善从邻镇调水的水泵站及沟渠，在遇上旱灾时从邻镇调水；但遇上旱灾时调水的成本高，按照农民的话说：“调水是劳命伤财的做法，不划算”，即：调水所消耗的人工费和电费的成本要高于农作物的收益，采用从邻镇调水不划算，是遇上旱灾后无奈之举。三是提升已有的水库和当家塘的蓄水量，这相对来说是最佳选择，不仅成本相对低，而且可能性高。也正因如此，S镇政府与村民才选择提升已有水库和当家塘的蓄水量来满足农田灌溉。于是，对水库的除险加固和对当家塘的清除淤泥行动在S镇大规模的展开了。

三、土地物权化与水利建设的困局

从S镇的水利状况看，无论是农民还是基层干部都认识到水库与当家塘蓄水的重要性，加大对水库与当家塘的蓄水是满足农田灌溉的根本途径。从水利设施的修建时间上看：水库是在集体时代所建，不仅年久老化，而且随着集体化的解体水库在管理上也逐步变弱；当家塘虽然是在1994年大旱后开始修建，但因管理上的松散或多年不清理淤泥，被淤泥填塞现象日益严重。2006年那场旱灾后，随着上级政府与S镇政府对水利投入的不断加大，S镇的水库除险加固与当家塘清淤迎来了大好时机。从2007年开始，在S镇兴起了改善水利灌溉设施工程，在省、市、区的配套资金下对水库除险加固及当家塘清理淤泥工作开始。但在土地二轮延包政策的推行下，土地的经营权30年不变，村委会不再对土地进行调整，并随着农业税费的取消，农民将经营的土地越来越当成自己的私有物品进行保护，事实上土地承包30年不变为农民经营土地提供了政策上庇护，出现的情况是农民的土地不能占用，镇政府与村级组织不能够重新调整土地，修建水利灌溉设施陷入了新的困局。

（一）水库蓄水与农民用地冲突

水库的除险加固是在镇水利站直接领导下进行，主要通过项目的市场运作承包给工程公司进行施工，水利站及水利局对水库施工进行技术上的指导，并对水库除险加固后进行了整体的规划与设置专人管理。通过除险加固后水库的蓄水容量获得全面的提升，并逐步加大库容蓄水。随着水库蓄水量增加，水位不断上升，水库上游耕种农田出现了大规模被淹没的现象，农民与水利站（政府）的冲突呈现出来，农民成群结队到政府上访（闹事），要求政府对被淹没的庄稼进行赔偿，并要求水利站把水库的水位降到除险加固前的蓄水线以下，保证被淹没的农田能够正常耕种。水库的除险加固是按照水库修建时所划定的水位线进行的，被淹没的农田在集体时代是被纳入水库正常蓄水。因此，除险加固后水库蓄水的水位线计划上调2米，确保水库最大限量的蓄水。事实上如果水库将蓄水的水位上调1.5米的话，那么将会有4座水库上游的农田会淹没，被淹没的情况统计见下表。

涉及田亩数（亩） 涉及农民（户）毛家水库75 32唐家水库26 11赵家水库67 36黄家水库34 9合计202 88

也就是说在S镇中，水库除险加固后只要将水库的水位上调1.5米以上，就会牵涉到4座水库上游88户农民的202亩田地被淹没。农田只要被淹没后农民就会成群地跑到政府上访，围堵政府大门等情况，基层政府在维稳政策一票否决的情况下也不得不叫水利站下调水位，让农民耕种土地。于是，水库虽然投入了大量的财力进行了除险加固，但蓄水量仍然没有得到提高。

S镇的6座水库都是在集体时代修建而成，在集体时代修建水库时是在政府号召下以生产队为单位进行，政府出爆破物质和硬化材料及发动群众投工投劳进行施工，涉及占有的土地是集体所有，其经营权是以生产队为单位进行承包，在集体化时期政府只要通过调整生产队与生产队之间的土地而化解水库用地问题，对土地被占较多的生产队实行减交税费及移民搬迁而化解问题，也没有出现矛盾的现象。农民参与修建水库的积极性非常高，基本没用机械化施工，每座水库都是靠农民们一肩一肩挑出来的。水库修建好后开始蓄水，在蓄水时每个水库都划定了相应的水位线，并作出了明确的规定，其水位线以下的农田不能够耕种庄稼。在集体化时代里，土地是以生产队为承包单位，水位线以下的土地没有生产队进行耕种庄稼，水库的蓄水量也能够达到规定的水位，水库是由公社（政府）派专人管理。

分田到户后，土地的经营权划分到个人手中，农民的生产生活回归家庭，水利站工作人员随着机构改革而开始精简，人员精简后导致水库管理上逐步松散。分田到户后的几年里，水库的蓄水量逐步下降，不少农民们纷纷开始对规定水位线以下的农田进行耕种庄稼，并将自己所耕种的田地逐步占为己有。同时，水库管理方对农民的行为采取睁一只眼闭一只眼的办法。于是，水库时划定的水位线以下的农田逐步被农民馋食，直到水位线以下的农田完全被农民瓜分完。由于水库管理者对村民们的做法采取纵容态度，同时，村级组织在摊派各种集资款与费用（除上缴国家的农业税以外）及出义务工上采取按田亩数进行分派，所占用水库水位线以下的土地纳入了缴费范围，农民占地后也默认多收益多承担义务的做法，这种做法一直延续到税费改革后各种税费被取消才终止。

但2007年以来，由于水库进行了除险加固，蓄水量增加后农民的农田被淹没，农民们开始到政府上访或闹事，要求政府补偿。这身后的逻辑是各持其理，政府的理由是水库是按照修建时的规定水位线蓄水的，在修建时已经对占有的农田做出过相应的补偿，不存在历史遗留问题，不属于侵占农民的权利，而且水库蓄水是为了农田灌溉；农民的理由是分田到户后那块地就是我在耕种，而且也向村里交了各种集资款与费用及出义务工，承担了相应的责任，土地二轮延包后30年内不会调整，对那块土地有经营权，水库上调水位淹没农田后理所应当进行赔偿。

在双方各持其理的博弈中，只要农田被淹没，就有成群的农民到政府要求赔偿，甚至威胁政府要越级上访，政府不得不面对农民上访带来的压力。于是，出现了农民农田被淹没找政府，政府不断地对农民进行安抚及赔偿，农民与政府在博弈中周旋，但问题却得不到根本的解决。如：毛家水库上游田某现耕种1.8亩地，处于水库规定的水位线以下。妻子2005年嫁给田某后生育一子，土地二轮延包后村里不再按增人增地与减人减地的方式调整土地，其母子陷入无地可种的情况，若水库将水位上调1.5米后田某的1.8亩地就会被淹没。水库管理员高某说：“如果把水位上调后田某一家三口人就无地可种了，真的要那样做也是符合政策的，只不过把事情做绝了点”。事实上，水利站也不可能对所淹没的土地按拆迁补偿办法进行赔偿，因为所涉及的农户多，费用高，水利站无法承受。但水库除险加固后又要蓄水，又要预防可能到来的旱灾，一旦蓄水又不得不遇到像田某一样的情况。也就是说在农民与政府的博弈中，政府不仅要考虑全镇农业的水利灌溉问题，还要考虑个体农民的利益问题。显然，基层政府之所以在提升水库水位上做出让步是基于两个原因：一是为了地方和谐稳定，减少上访或农民成群结队到政府门口闹事；二是基于道德上的礼让，不能够把事情做绝。

但这就造成另一问题，水库除险加固后蓄水没有从根本上提高，应对旱灾的能力没有得到改善，若遇上旱情，政府也只能通过水泵站从邻镇调水抗旱。从农民的立场看因土地二轮承包后土地的经营权的时间拉长了，加上取消农业税费后土地的成本与收益之间实际上大幅度增值了，农民更加爱惜土地。同时，随着义务工的取消与国家对农村大量输入资源，农民的权利与义务观发生了改变，农民只讲索取，不讲奉献的观念逐步增强。于是，在双方博弈的过程中政府不得不选择让步，使水库蓄水得不到根本性的解决。

（二）当家塘遭遇的困境

1994年的特大旱灾后S镇政府对水利建设的投入力度加大，开始大规模地挖当家塘，其做法是政府出一部分资金，村民也集资一部分，另加投工投劳，并以村民组为单位大规模地挖当家塘，截止2006年全镇共有611口当家塘。从2002年开始国家进行税费改革，2005年以后免除所有税费。在国家二轮延包土地政策推行下，挖当家塘遇到了麻烦，调不动农民耕种的土地，而税费取消后农民种粮不仅不交税费，而且国家还进行补贴，农民十分珍惜自己经营的土地，谁也不会将土地拿出来挖当家塘，即使农民承包的土地被撂荒后，村里也没有办法将它用来挖当家塘。但是，因为当家塘蓄水对于改善农田灌溉来说是非常重要的，政府想不断加大对当家塘的投入来满足农田灌溉用水，事实上却无法实施。一方是农民不肯拿出土地来挖当家塘，但用水需求的缺口又客观存在；另一方是政府想加大投入，为农田灌溉用水提供保障，导致挖当家塘陷入困境。在双方博弈的身后是：一，土地二轮延包后无法调整土地，导致村级组织在挖当家塘时丧失了主动性，按照众多村干部的话说：“挖当家塘是费力不讨好的差事”。同时，在分田到户时土地的分配是按照远近、肥瘦及水源条件来划分的，一般都被划分在3-5个等次之间进行分地，土地严重细碎化，而挖建当家塘意味着要涉及到更多农民的土地，在这过程中一旦有人不愿意就无法进行，因为有土地承包政策为不愿意者提供政策庇护。二，税费改革后政府为了不增加农民的负担取消了义务工，挖当家塘就只能通过项目的市场化运作进行。上级政府不断输入更多的资金投向当家塘，因挖当家塘面临困难，基层政府不得不将资金投入到当家塘的清理淤泥上，而当家塘的数量上就被固定下来，对提升农田灌溉用水的蓄水效果并不理想。

当家塘的清淤无疑增加了蓄水，但实际效果并不理想，其原因有：一是虽然上级政府投入的资金不少，但像撒胡椒面一样分散到每口当家塘时，实际上存在资金不足的现象严重。同时，因项目实施的经费预算一般不会考虑到物价上涨因素，往往是2011年的项目核算按照2008年或2009年的标准进行，在项目落实的过程中因油价、电价及工人费用上涨的成本被忽视，使资金的缺口大，在项目实施的过程中其工程的质量得不到保障。二是受土地二轮延包政策的影响，在当家塘清淤的过程中，从塘里清理出来的淤泥没有地方可以处理，若把淤泥当作肥料堆放到农民的田地里，不仅没有农民愿意要（当家塘里的淤泥做肥料效果不理想），而且会造成田地凹凸不平无法有效耕种。若将当家塘里的淤泥运走，因当家塘都是挖在田地集中的地方，不仅路程远（不考虑运出后的堆放地方）难运输，其成本太大，根本无法进行。因此，在给当家塘清淤时只将其淤泥往塘埂上堆积，从塘里清除的淤泥越多堆放的塘埂就越高，在雨水的冲刷下越容易重新被冲回到当家塘里。于是，出现了每年不断清理淤泥，不断争取项目，但效果并不理想的现象。

在当家塘的扩建（即，将当家塘向周围扩大）上其效果也不理想，这是因为在挖当家塘时不仅要选择在田地集中的地方，而且还要选择田地缺水较严重的地方，并且所挖的当家塘还要满足农田能够自流灌溉，从而节约成本。于是，当家塘的扩建只能够往堤岸下游扩，这样一来当家塘下游农田本来就占据着水利优越的条件，若因扩挖当家塘使下游的农田被集体征用的话是没有人会答应。若将当家塘挖深是否可行？事实上也不可能。当家塘的深度一般在2米左右，假如塘的面积为10亩地，若往下挖1米，那么要面对的是更多的土方运往何处去？在水利站与村干部看来，挖深当家塘的难度至少是清淤的3倍，根本不可能实行。土地二轮延包政策的实施与农业税费的取消，农民对土地的权属观念实际上在发生变化，将土地视为己有的观念在逐步增强，钉子户逐步增多，导致村级组织无法再调整土地。同时，农民组织的自发性逐步丧失，使农村公共品供给逐步陷入困境。

四、结语

从S镇的水利建设与地权博弈的经验中可以看出水利与土地的权属关系，水利建设依附于土地，农田水利建设必须建立在相应的农地制度之上才能够获得有效的灌溉。水利建设的根本目的是服务于农田，农田可以细碎化，可以被分割；但水利不可能细碎化，也不可能被分割，它是一个整体，无法脱离土地而存在，它必须嵌入到土地之中才能够发挥作用。同时，在权属上，水权依附于地权，这是由水利的性质决定的。［20］农民需要土地，这是由农民的生存决定的，这种需要是建立在以家庭为单位的基础上的，由于土地实行了二轮延包，这种需求的方式在30年内被固化下来。同时农民种地需要用水，但农田用水是建立在集体之上。当集体与家庭产生冲突时，S镇的农民选择了家庭，即：谁也不会将自己经营的土地拿去修建水利设施。在农民的这种行为下，导致的后果是S镇水利建设的投入虽然多，但水利条件却无法从根本上得到改善，农民越是需要用水，水利就越需要建设，也就越需要占用农民更多的土地，但在现行的农地制度与水利建设的博弈过程中农民选择了土地的经营权，导致了S镇水利建设陷入了困境。

在集体化时代，由于实行集体生产，土地的经营权属于生产队，土地征用与调整是非常容易的，农民的生产生活都依赖于生产队，在水利设施修建或农田灌溉上农民的积极性非常高，兴修水库就成为顺利成章的事。分田到户后，农民虽然回归到以家庭为基本生产生活的主体，但土地调整一直在进行，按照增人增地减人减地的办法，每年小调整，三年大调整原则，挖当家塘就不会遇到难调地的情况。但随着二轮延包的土地政策实施，与税费改革后农民种地不仅不再收取任何税费，而且国家每年还对种地农民进行补贴，农民更加爱惜自己经营的土地了，若再进行土地调整就变得非常困难，尤其是像挖建当家塘或水库提升水位后涉及到农地被占、被淹的情况。因此，只要出现农地被淹被占就有农民上访的状况，与其说是农田灌溉遭遇困境，还不如说是水利建设与地权在博弈的过程中所产生的困境。

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