从制度建设谈进一步治淮的建设管理

王 强

(淮委建设与管理处 蚌埠 233001)

1991年以来的治淮骨干工程建设，在淮河流域各省和淮委的共同努力下，严格执行国家有关建设管理规定，通过强化措施，加强管理，在制度建设等方面大胆创新，工程建设管理总体上比较规范，取得了良好成效，工程建设健康、有序进行，工程进度、投资得到了有效控制，工程总体质量较好，赢得了社会的赞誉。

1 建设管理的演进过程

1.1 建设管理模式

1991年以来，治淮工程的建设管理方式大致可分为投资包干责任制和项目法人责任制两个阶段。20世纪90年代中期以前，治淮工程大多是由地方各级政府或有关部门组建临时的建设指挥部负责工程建设管理，按照国家有关规定实行投资包干责任制，由投资计划主管部门和建设项目主管部门、建设单位(建设指挥部)层层签订投资包干协议。1995年以来，水利部相继颁布了《水利工程建设项目管理规定》等有关规定，治淮工程开始推行项目法人责任制，淮委与流域四省水利厅根据国家有关规定，按照项目的类别、性质及特点组建不同层次的项目建设管理单位，建设管理单位的组建由以市县为主逐步发展到以淮委和流域省水利厅为主，到2001年治淮工程全面实行了项目法人责任制。这一时期，项目建设管理单位组织形式由临时建设指挥部、常设建设单位与专业化项目建设管理机构并存，逐步过渡到以专业建设管理机构为主导。项目法人的组建单位也进一步明确和细化，其中重要工程由省水利厅直接组织实施，省际矛盾工程、大型控制性枢纽工程由淮委直接组织实施，湖洼及支流治理等规模较小的中央补助项目则由市县组织实施。

1.2 “三项”制度的发展

20世纪90年代初期，治淮工程积极推行招标投标制，由于缺少具体的操作办法，招标方式主要是议标和邀请招标两种方式;90年代中期开始推行公开招标，随着国家出台一系列规定，治淮工程招标投标市场秩序逐步规范，公开招标率有了很大提高，施工招标率达到90%以上，同时有部分工程开始实行监理招标。2000年《招标投标法》颁布实施后，招标投标市场日趋完善，工程施工、监理、重要设备采购全部实行公开招标，招标投标率达到100%。自1990年起，治淮骨干工程开始实行监理试点，并逐步推广。大型水利工程建设项目基本实行了建设监理，中小型水利工程建设监理实行率较低。1999年开始，按照国家规定，治淮工程全面实行了建设监理制，监理市场发展较快，“小建设、大监理”的模式得到积极推行，监理工作从单纯的质量监理逐步向全方位监理转变。治淮骨干工程按国家规定严格执行了合同管理制，各参建单位的权利和义务明确，在实施过程中按照合同约定严格控制工程质量和进度，支付工程建设资金，没有出现重大违约问题，合同执行情况良好。

2 科学的制度引领和规范建设管理

2.1 制度建设

1991年国务院作出《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，确定实施治淮19项骨干工程。为加强对治淮工程的建设管理，同年淮委制定了《淮河流域水利工程基本建设管理办法》，对治淮工程，从计划管理、项目主管部门、建设单位、施工管理、资金供应管理、物资管理和工程竣工验收等6个方面进行了规范。1998年长江大洪水后，国家加大了对水利建设投资的力度，出台了一系列关于水利工程建设管理方面的法规、制度等，特别是针对工程质量管理方面的规章制度，对水利工程建设从组织体系、制度建设、工作程序、管理要求等多方面进行了规范。针对治淮工程的建设特点，1998年，水利部建设司、国家发展计划委员会重点建设司印发了《治理淮河工程建设管理暂行办法》，实践证明，在当时的情况下，该办法坚持的“统一规划、统一计划、统一管理”原则，保证了治淮的稳步推进。2003年淮河大洪水后，党中央、国务院作出了加快治淮工程建设的决定，要在2007年底基本完成治淮19项骨干工程，于是掀起了新一轮的治淮高潮。当时，19项骨干工程建设任务刚完成过半，从2003年到2007年，每年要完成约50亿的投资，投资强度大，任务十分艰巨，因此要保证完成党中央国务院对治淮工程建设的要求，保质保量地完成治淮工程建设任务，加强治淮工程建设管理十分必要。客观分析当时治淮工程建设的形势，在加快治淮建设重大机遇面前，建设管理方面仍面临着一些困难和问题，原有的一些相关规章制度不能完全满足加快治淮工程建设的需要，因此水利部在广泛征求流域各省水行政主管部门的意见和深入研究的基础上，在水利部一系列有关建设规章制度修订完善之前，出台一部专门针对治淮工程的建设管理制度就显得尤为重要。2005年5月，水利部印发了《治淮工程建设管理若干规定》(以下简称《规定》)，它的颁布实施，理顺了治淮工程的建设管理体制，明晰了职责分工，对保证治淮工程建设规范有序健康的发展有着非常重要的意义，是治淮基建管理水平跨上新台阶的一个重要标志，是针对治淮工程建设的实际情况而出台的一项重要规定。

2.2 《规定》的特点

《规定》涉及项目法人的组建与管理、招标投标、质量管理和工程验收等，制定了治淮工程建设管理分工表，全面具体，具有很强的针对性和可操作性，它有以下主要特点:

a.理顺了关系，明确了职责分工。对于治淮工程建设管理，由于国家有些规定在具体的职责分工上不是很明确，加上有些规定由于长时间没有修订，随着形势的发展，在操作上遇到很多问题，比如开工报告审批权限划分，由于分工上不是很清楚，经常是一事一议，临时决定开工报告审批单位;又如有些规定是按项目性质来确定事权划分，但由于治淮工程的项目性质一直不明确，从而也影响到项目法人的组建和招标投标行政监督的深入进行。《规定》对这些不明确的事宜，如:项目法人组建、项目法人的审批和备案、开工报告的审批、招标投标监督管理、验收管理都予以明确，有些在条款中不能明确的，也都在分工表中加以明确。从《规定》的内容来看，进一步理顺了治淮工程的建设管理体制，分级管理的原则得到了充分体现。

b.贯彻了加快治淮工程建设的指导思想，结合了治淮工程的实际情况，体现了实事求事的原则。治淮19项骨干工程中，有不少工程是因为实施的项目多、分散，实施时间长，建设单位多(大部分工程还是由所在地的市、县作为建设单位组织实施)，所以很难汇总验收。为促进治淮工程的验收工作，《规定》实事求是并且不过分拘泥于形式地针对治淮工程的实际情况，提出了及时进行单项工程竣工验收的思路，规定了19项骨干工程中的东调南下20年一遇工程、淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程、湖洼及支流治理、行蓄洪区安全建设等工程仅按批复的初设项目进行单项工程竣工验收，不再进行总体验收，这既符合治淮工程的实际情况，又具有很强的操作性，促进了治淮工程的建设，加快了治淮工程的验收进程。

c.强化了质量管理。加快治淮工程建设，保证工程的质量和安全是前提条件，《规定》强调了治淮工程实行质量终身责任制，如何强化质量管理，在“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证、政府监督”的体系之外，《规定》明确了建立主管部门质量检查制度，淮委负责对治淮骨干工程的质量进行宏观抽查，地方各级水行政主管部门负责对所管辖的治淮工程质量进行经常性的检查;另外，还建立了竣工验收前质量检测制度，过去，只有堤防工程要求竣工验收前进行检测，《规定》要求所有的治淮工程竣工验收前都进行质量检测，这对保证治淮工程的验收质量会起到很大的促进作用，并且对检测经费的来源也作出了规定，保证了检测工作的正常开展。

3 建议

2005年，《规定》的颁布实施，为加快治淮工程建设提供了强有力的制度支持，保证了治淮建设过程的健康有序发展。进一步治淮建设已经启动，水利部也将制定针对进一步治淮工程建设的管理制度，规范进一步治淮的建设管理。从19项骨干工程的建设过程来看，在进一步治淮工程管理制度建设中，尚应着力解决好以下几个问题:

a.项目法人责任虚位问题。项目法人是项目建设主体，对工程项目建设负总责。公益性为主的水利建设项目，项目法人还不能有效地履行和承担应有的权责，这在中小型水利工程建设中尤为明显。应大力推行代建制，因为代建制可以简化项目法人机构，使管理要素通过市场进行配置，实现管理的专业化，解决项目法人责任虚位的问题。同时要进一步加强对项目法人基本条件的要求和管理，建立对项目法人建设行为的考核管理制度，规范和约束项目法人的建设行为。

b.建筑市场环境问题。要建立健全科学严密的标底形成机制和评标决标的标准、方法和工作程序，推行合理低价中标，防止恶意低价中标，遏制转包和违法分包。同时加强行政监督管理，规范招标投标行为，创造一个良好的市场竞争环境，以保证招标投标活动的公平、公正和公开，形成一个开放、良性的治淮建筑市场。

c.建设资金筹措问题。进一步治淮工程建设资金的来源多层次且结构复杂，这使得地方配套资金完全到位的难度增大。最关键的是这些资金来源对地方政府的依赖性强，不可预测性大。因此应积极通过制度建设，以制度为依据，出台筹资政策，依法筹集水利建设资金，从而解决因地方配套资金不到位而引发的一系列建设管理方面的问题。

d.信用体系建设问题。目前省级水行政主管部门都在推进诚信体系建设，研究制订本地区信用信息管理、信用评级制度和办法，并运用于招标投标管理。应加快全国统一的水利工程建设领域诚信体系制度建设，优化水利工程建设领域信用环境。