发展结果导向的公共项目评价方法——以燕山水库为例

吴宗法

(同济大学经济与管理学院 上海 200092)

张文洁

(水利部水利建设与管理总站 北京 100038)

夏闻一

(同济大学经济与管理学院 上海 200092)

公共项目是社会经济生活系统的重要组成部分，为整个社会的运转提供基础条件。虽然我国公共项目的管理水平已经有了很大的提高，但其管理绩效不高的问题普遍存在［1］。如何改善公共项目管理绩效是困扰世界各国的难题。

如今，人们关心的问题不再是有多少公共项目正在实施，而是公共项目的实施对当地民众生活水平带来多大程度的改善;人们关心的问题不再是有多少人力、物力和资金投入到公共项目中，而是这些人力、物力、资金等资源的投入能产生哪些效益，尤其是长远的、可持续发展的影响力。基于此，“发展结果导向”(Managing for Development Results，MfDR)的管理理论和方法在国外大量援助性项目中得以运用。

1 “发展结果导向管理”的理论介绍

1.1 “发展结果导向管理”的主要内容

“发展结果导向管理”是一种战略管理方法，其管理思想是通过确定关键要素——投入、活动、产出、结果和影响，和它们之间的因果关系、评价指标，以及可能对公共项目成败产生作用的假设和风险进行规划、监测、评估，为评价绩效、总结经验、利用资源提供更有效的管理框架。

“发展结果导向管理”的主要任务是通过对人力、资金、技术和自然资源的合理、有效利用，实现预计的发展结果，并使这种发展结果具有可持续性［2］。“发展结果导向管理”在发展中国家，以及OECD国家的公共项目中有着越来越多的运用，也称为“面向结果的管理”(Result-Based Management，RBM)。

1.2 “发展结果导向管理”的历史起源

“发展结果导向管理”最早出现于2000年联合国的千年发展目标(Millennium Development Goals，MDGs)中，189个国家签署了《联合国千年宣言》，承诺将全球贫困水平在2015年之前降低一半。由于援助方想知道所提供的援助资源是否得以尽可能有效地利用，是否真正实现了人们的生活水平的可持续性改善，他们希望援助结果是能够被测量的，由此产生了“发展结果导向”的管理理念［3］。

随后，在2005年3月，在巴黎召开的援助实效性高层论坛强化了“发展结果导向”的管理理念，经济合作与发展组织(OCDE)及其下属的发展援助委员会(DAC)制定了一整套评估方法，会议通过了《援助实效性巴黎宣言》，其中的一项重要承诺就是以“发展结果导向”的战略管理来改善决策。

“发展结果导向管理”的理论形成与发展经历了三次世界性的圆桌会议［4］。2002年，主题为:发展结果导向，寻求更好的绩效、监测与管理的第一届圆桌会议在世界银行总部召开。2004年，主题为:发展结果导向的投资监管的第二届圆桌会议在非洲摩洛哥召开。第三次国际圆桌会议于2007年在越南首都河内举行，会议建议通过社会公众的广泛参与、确定关键指标，以及加强有效监控和评价，从而提高发展成效。

2 发展结果导向理论在公共项目移民安置后评价中的应用

我国的公共项目，尤其是大型水电站建设等基础设施项目，都牵涉到大量的移民安置问题，对水库移民的安置是各级政府十分关注的经济、社会与政治问题，移民安置的可持续发展关系到社会的稳定。采用“发展结果导向管理”作为水库移民后评价的理论基础，更加关注水库移民安置的结果和长期影响，体现了面向结果、重视参与、关注项目长期影响的理念，实现了基于水库移民安置全过程的评价，注重水库移民的相关性和持续性，通过运用水库移民实施中的“结果链”(投入、活动、产出、结果、影响)(见下图)和关键因素间的因果关系，对水库移民建设进行全过程、全方位的评价。

“结果链”示意图

“发展结果导向管理”的水库移民安置评价方法是在项目实施的所有阶段，致力于与结果相关的水库移民的绩效管理，包括项目规划设计阶段的评价和水库移民安置实施后的结果和影响的评价，在一致认可结果的基础上把规划、监测和评估联系起来;其核心理念体现在:ⓐ目标(发展结果)导向，通过设置明确的恢复移民生产生活水平目标和推动地区社会经济发展为结果;ⓑ结果链，就是项目期内关键要素之间的因果关系。投入和活动产生逻辑上的产出、结果和影响;ⓒ持续的改进，通过对结果阶段性的评估总结，得出水库移民实施的效果。这种以结果链为核心的水库移民后评价的模式在水库移民后评中是一种创新性的尝试。结果链清晰地反映了水库移民后评价的关键要素，以及这些关键要素之间的因果关系。面向结果的水库移民后评价是按照结果链的顺序进行的，包括项目实施(投入、活动)和项目结果(产出、结果和影响)三个阶段。

3 燕山水库移民安置后评价

3.1 移民目标

本项目水库安置移民的目标为恢复或达到移民前的水平，生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。使移民拥有可靠的生产条件、稳定的经济收入及必须的生活环境，并为移民安置区经济可持续发展创造条件。公共设施、基础设施及社会福利较受淹前有较大改善。

3.2 移民投入

燕山水库移民总补偿投资为158489.88万元。

3.3 移民活动

3.3.1 征收土地和房屋拆迁

征收土地面积4307.87hm2，房屋拆迁面积65.87万m2。移民搬迁安置工作于2005年3月开始，到2007年5月底完成，实际搬迁安置20954人(其中库区16274人，施工区4680人)。生产安置人口21778人，调整划拨生产生活用地1784.62hm2。

3.3.2 公众参与和协商

移民安置实施十分重视移民公众参与和协商工作。在规划大纲、安置规划编制过程中，规划设计单位广泛听取了移民和移民安置区居民的意见;在移民安置实施工作中，政府和移民管理机构就安置去向、安置方式、新址选择、宅基地划拨、住房及公共设施建设、生产安置措施等与各乡镇政府、村委会及村民代表广泛交换意见，调动移民参与的积极性，保证了移民生产生活安置过程中出现的问题能及时、有效地得到解决。

3.3.3 信息公开

在移民安置过程中，通过公示安置方案、移民人口界定情况、土地补偿款分配方案及兑付情况等等，向移民公开补偿、安置信息，以接受移民的监督，增加移民政策执行透明度。从调查情况看，政府公告、布告和各种宣传品，以及移民实施机构、村委干部会面对面的讲解宣传，是移民最认可的信息来源。

3.3.4 移民申诉

经调查显示移民申诉渠道是畅通的，申诉接待单位对移民申诉问题受理相对也是比较及时的，但受多种因素制约，现阶段移民对申诉处理过程、申诉处理结果满意度不高。

3.3.5 培训

为确保移民搬迁安置工作顺利进行，主管部门多次对乡、村干部和移民代表就有关政策法规、安置方案、补偿办法、财务管理、会计核算等内容进行了培训。征地移民管理培训，有效地提高了移民干部的政策、法规意识和管理水平，对促进移民安置工作起到了积极作用。

移民技能培训是解决移民生计、促进移民就业，实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”目标的重要措施。要缓解移民土地承载压力，根本出路在于移民剩余劳动力的转移，而加强移民技能培训是拓宽移民就业、增加移民收入的有效途径。

3.4 移民产出

3.4.1 移民生活安置

移民安置点调整为76个，其中:叶县54个、方城县22个，安置20724人，投亲靠友安置230人。

移民安置点房屋全部为砖混结构，人均住房面积超过36m2，住房条件比搬迁前有了明显改善和提高。安置点共建成水井70眼，变压器75台、10kV线路39.95km、低压供电线路 39.87km、主支街道108.58km、对外连接道路 35.18km，村内排水105.21km、村外排水11.40km，学校3所。移民新村基础设施配套齐全，公益设施完善，满足了移民生产生活需要，移民群众对居住条件和生活环境满意。

3.4.2 移民生产安置

移民生产安置共计21778人，规划以土地为依托、以大农业安置为主，调整划拨生产用地1784.62hm2，人均0.08hm2。移民安置后，通过改善农业基础设施，引导移民加强农田基本建设，调整种植业结构，利用便利的交通和区位优势发展二、三产业，加强技能培训，组织移民劳务输出，不断拓宽移民增收渠道。

3.5 移民结果

3.5.1 移民生活水平恢复情况

3.5.1.1 居住条件

据对366个移民样本户跟踪调查，搬迁前住房总面积为46253m2，人均29m2，其中砖混结构房屋占43%;搬迁后住房总面积为54316m2，人均34m2，其中砖混结构房屋占96%。搬迁后人均住房面积较搬迁前增加17%。搬迁前，砖木及其他结构房超半，且缺乏统一规划，住房通风、采光、保暖、卫生条件较差;搬迁后，移民基本上都住上了宽敞、明亮的砖混结构房，加上对移民安置点的统一规划建设，移民居住的环境、卫生条件较搬迁前已发生根本性改善。

3.5.1.2 收入水平

监测显示，2005年移民样本家庭人均收入4848元，2010年人均收入5494元，比2005年增加了646元。从收入结构看，移民样本户家庭2005年主要收入来源依次为农业、打工、工副业、养殖业，分别占35.01%、29.44%、19.76%和10.72%。2010年主要收入来源依次为打工、农业、工副业、后扶补助，分别占54.97%、16.53%、12.33%和10.92%，收入结构发生了明显变化。分析其原因主要有:ⓐ受大的经济环境影响，农村劳动力大量向非农产业转移，导致收入渠道、收入结构发生变化;ⓑ生产用地数量减少直接影响了包括种植业、林果业、养殖业在内的大农业生产，进而导致农业生产收入减少;ⓒ部分移民外迁后，原有的地缘、业缘被打破，使一些工副业项目有的失去了存在条件，有的短期内尚难以恢复。

2010年样本家庭的生活消费支出和2005年相比增加明显，结构有一定的变化，主要体现在:2005年样本家庭人均生活消费总支出2581元，2010年人均生活消费总支出为4234元，增加了1653元;食品消费支出增加较多，为697元，但占生活消费总支出的比重有所下降。2010年移民生活水平已较2005年有所提高。

3.5.2 移民生产条件

搬迁前，366个移民样本户共拥有耕地24.4hm2、人均0.14hm2;搬迁后，移民样本户共拥有耕地135.47hm2亩、人均0.08hm2，较搬迁前分别减少39%、40%。受耕地数量减少的影响，移民搬迁后，移民样本户农作物种植面积较搬迁前减少46%;三轮车、四轮车、播种机等主要农机具较搬迁前分别减少53%、29%、63%;农业总产值较搬迁前减少60%。

3.5.3 移民社会适应性调整情况

安置地居民基本不存在排挤和歧视移民现象，移民与原居民基本能够和睦相处。少数样本户表示对新的生活环境还不太习惯，影响移民心理的因素归纳起来有以下几点:ⓐ故土难离，思乡之情是外迁移民存在的共同心态;ⓑ淹没地土地资源相对丰富，移民可以从事养殖业、林业等生产，而远迁后则完全失去了这些资源和增收途径，使移民感到不适应;ⓒ在淹没村从事的工副业项目，到安置区后恢复起来存在一定困难，甚至于无法恢复;ⓓ部分重组和分散安置的移民村，负责人或村干部的领导力和协调能力较弱，少数移民有势单力孤、有问题不被重视的感觉。

3.6 移民影响

燕山水库移民安置后，移民同当地经济协调发展，对当地社会经济的可持续发展产生长远影响。

燕山水库的移民安置点实行了农村与城镇化相结合的战略，通过移民安置点的合理规划和科学布局，进行了产业结构的调整，移民有了更大的择业空间，更多地从事大农业生产经营以及二、三产业相关的生产活动，拓宽了移民的增收渠道，移民的生活环境和生活方式正在走向城镇化和现代化。

通过技能培训、宣传教育，进行当地移民的人力资本投资和开发，改变当地不适应可持续发展的传统小农观念和落后的生产经营方式，提高劳动力的素质水平，从而提高移民的经济收入水平和生活质量，人的发展与社会经济发展相互促进。

燕山水库淹没影响专业项目设施包括交通道路、电力设施、通信设施、广播电视设施、水利水电设施、文物古迹、水文站、矿产资源、测量永久标志等设施。各种专业设施淹没后，重建工作的发展方向更合理，功能更完善，改变了库区长期封闭落后的状况，尤其是交通、供水、供电等基础设施的改善，为库区的可持续发展创造了良好的硬件设施。

当地工业以养殖业、建材、矿业、加工业和手工作坊为主，工业不甚发达。由于历史原因和条件限制，当地的工矿企业设备陈旧、工艺落后、效益不佳。水库淹没处理给当地工矿企业的恢复带来了难得的发展机遇，通过实行技术、设备改造，发挥更长远的经营效益，促进当地劳动力和移民就业。

3.7 后评价结论

燕山水库作为淮河上游的一项重要的基础水利设施，提高了淮河流域的防洪、灌溉能力，有力地促进所在区域平顶山、南阳市的经济社会可持续发展。

燕山水库移民安置工作已按照批准的设计内容完成，移民安置实施符合规划要求，达到了预期目标。移民住房条件大为改善，基础设施配套齐全，移民就医、子女就学得到基本保障，生活安置得到了大部分移民的认可，移民生活水平相对提高;工矿企业完成了补偿拆迁，专项设施完成了迁改建;生产用地划拨到位，后期扶持政策开始实施。

4 结论

发展结果导向的公共项目评价方法关注项目的长远发展结果，强调公众参与、重视项目的持续改进和长期效果。移民问题是关系到社会稳定的经济、社会和政治问题，发展结果导向的公共项目评价方法，能使弱势群体的利益得到充分考虑，符合科学发展观与和谐社会的原则。燕山水库移民安置后评价注重项目的中长期影响，从中期影响来看，移民的生活条件有了较大改善，但移民对安置区的适应性还有待提高，应加强移民后期扶持工作，使移民能尽快适应安置区的生活并能逐步致富;从长期影响来看，项目对当地社会经济发展的影响效应已初步显现，当地的软件设施，比如劳动力素质的提高、落后思想观念的转变，以及硬件设施，比如安置点的居住条件、专业项目设施的建设，都得到了较大改善，为当地未来的可持续发展道路打下了良好的基础。

1 马辉，杜亚灵，王雪青.公共项目管理绩效过程评价指标体系的构建［J］.软科学，2008，22(7).

2 Asian Development Bank.Emerging Good Practice in Managing for Development Results Sourcebook(3rdEdition)［Z］.2008.

3 Asian Development Bank.An Overview of Managing for Development Results at IFAD［Z］.2007.

4 何永浪，吴宗法.发展结果导向的公共项目绩效管理理念［J］.当代经济管理，2009，31(1).