湖南民办养老机构发展机遇浅析

孙建娥

(湖南师范大学公共管理学院教授、博士)

湖南民办养老机构发展机遇浅析

孙建娥

(湖南师范大学公共管理学院教授、博士)

机构养老是社会化养老的一个重要组成部分，在社会养老服务体系建设中处于支撑地位。随着湖南人口的老龄化、高龄化、失能化和家庭的空巢化，社会养老服务需求急剧增加。根据党的十七大报告确立的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会强调的“优先发展社会养老服务”的指示精神，湖南省人民政府于2011年7月制定颁发了《关于加快发展养老服务业的意见》(湘政发〔2011〕19号)(以下简称《意见》)，提出了湖南发展社会养老服务业的总体目标:初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。在家庭养老功能的弱化，公办养老机构一床难求、居家养老面临诸多困难的形势下，湖南民办养老机构迎来了发展的历史机遇。

一、人口老龄化为湖南民办养老机构发展提供了广阔的养老市场

人口老龄化是指一个国家或地区老年人口增长的趋势。按照联合国的标准，60岁以上的老年人口占到10%，或者65岁以上的老年人口占到7%就是老龄化社会。湖南是全国最先进入老龄化社会的省份之一，湖南老年人口、高龄老人比例和家庭空巢率、失能老人比例均高于全国平均水平。第六次全国人口普查结果显示:湖南常住人口为65683722人，在全国各省市中排名第7位;65岁及以上人口为6424021人，占总人口的9.78%，比全国平均水平高0.91个百分点，在全国排名第9位。而且，湖南人口高龄化、失能化、家庭空巢化问题突出。据湖南省老龄委的统计，到2010年，80岁以上老年人口已超过110万，约占老年人口的11%，并以每年8-10万速度递增;全省有失能半失能老人200万，占老年人口总数的20%;全省城市空巢老人已超过55%，在长沙等大中城市已达到70%，未来几年，空巢化趋势将进一步凸显。

人口的老龄化、高龄化、失能化，使养老服务的社会化需求急剧增加，人们选择机构养老是一种必然趋势。但是，湖南省现有的养老服务供给能力明显不足，养老机构床位缺乏，导致一些有特殊困难的老年人的养老服务需求无法满足。据不完全统计，全省各类养老机构的总床位数12.2万张，老年人床位占有率1.22%，低于全国平均水平1.59%。为了改变这种现状，湖南省人民政府于2011年7月制定了《关于加快发展养老服务业的意见》。根据《意见》要求，到2015年，全省将新增养老服务床位14万张，其中新建和改扩建国办县级福利院(福利中心)100所，新建国办示范性养老机构20所，新建和改扩建农村敬老院1000所。到2015年，总床位数将发展到25万张，平均每年新增2.8万张，实现平均每1000名老年人20张以上床位。由于民办养老机构主要能够承担中高龄老人、生活不能自理老人的养老服务，发展民办养老机构是解决失能、半失能老人以及空巢老人养老服务问题的当务之急，《意见》决定，通过政策引导扶持，社会力量办养老机构新增床位1万张。因此，人口老龄化、高龄化、失能化及家庭空巢化，使湖南民办养老机构发展市场前景广阔。

二、政府的支持为湖南民办养老机构的发展提供了政策环境

发展民办养老机构不仅可以减轻政府的负担，而且能给众多老年人提供养老服务的选择。政府为了鼓励社会资本进入养老服务市场，出台了一系列支持民办养老机构发展的政策。改革开放以来，特别是2000年民政部召开的全国社会福利社会化工作会议以来，我国政府把支持和鼓励民办养老机构的发展，作为推行养老服务社会化的重要工作来抓，改变了公办养老机构一枝独秀的局面，创造了社会力量兴办养老机构生存与发展的政策环境。为了贯彻落实《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发［2000］19号)、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》(民办［2005］170号)、《关于加快发展养老服务业意见》(〔2006〕170号)、《中国老龄事业发展“十一五”规划纲要》(全国老龄委发〔2006〕7号)以及《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》(国办发〔2011〕60号)等指示精神，各地制定、出台了一系列扶持保护政策，在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面对民办养老机构予以优惠。

湖南省人民政府颁布的《关于加快发展养老服务业的意见》(湘政发〔2011〕19号)，特别强调要建立民办养老机构资金扶持制度。对社会力量兴办养老服务机构，取得相关资格证书的，当地政府采取“以奖代补”形式给予一定补助。鼓励民办养老机构接收城镇“三无”老人和农村“五保”对象，政府通过购买服务的方式按供养对象的供养标准给予拨付补贴指出，要通过政府对民办养老机构的建设床位补贴、公建民营、税费优惠、寄养补助、以奖代补、政府购买服务等方式，吸引和鼓励社会资本投资兴办养老机构;同时，政府还支持有条件的民办养老机构参与居家养老服务工作，开展社会化老年医疗卫生服务和老年长期护理服务。在2012年召开的湖南老龄工作会议上明确提出了，“十二五”期间，全省支持社会兴办大型养老服务机构20个，使老年人床位拥有率达到国家平均水平的目标。长沙市人民政府也颁布的《关于扶持养老福利服务机构发展的实施意见》(长政发［2012］4号)，力争到“十二五”末，全市各种所有制形式的养老服务机构床位数达每1000名老年人30张以上，民办养老福利机构床位数和服务的老人数分别达到总床位数和入住养老机构老人总数的50%。虽然政府支持民办养老机构发展的政策有落实不到位等问题，但充分显示了政府对民办养老机构地位的认可和发展民办养老机构的意愿。政府的支持为民办养老机构的发展提供了生存与发展的政策环境。

三、专业化与产业化特征使湖南民办养老机构发展具有自身独特的优势

因老年人生理和心理的特点决定，老年人对养老服务有特殊的要求。他们希望减轻家庭成员的负担，享受专业化的服务。与居家养老相比，机构养老在老年长期护理服务方面具有专业化优势，其优势体现在:能提供生活照料和医疗护理，服务更专业;养老服务设施按照无障碍理念设计，居住环境更方便;高龄老人或因配偶去世或因子女不在身边，常常会有寂寞和孤独感，机构养老可以加强老年人之间的交流，增加老年人与外界的接触机会能排除孤独寂寞感;机构养老能减少家庭成员的照顾压力，减轻子女的后顾之忧，等等。

因老龄化社会的逐步加剧，使政府主办的公办养老机构很难承担起提供社会养老服务的全部职能。这不但是由于政府本身的职能有限，不可能对社会的各个领域和层面，从“摇篮到坟墓”，提供全面的、无微不至的关怀，而且，由于政府本身运作的特点，政府向社会提供的公共产品，往往存在着高成本和低效率问题。“小政府、大社会”是中国未来发展的必然趋势，也是中国政府行政管理体系和社会管理体系改革的目标和方向。因此，社会养老的服务职能，将主要由民办社会养老机构来承担。民办养老机构不仅仅是各级政府举办的公办养老机构的补充，而且作为一种重要的社会力量，承担了主要的社会养老的职能。民办养老机构主要收养一些具有一定支付能力的老年人，或承担政府职能转变的政府购买服务的养老服务项目，具有产业化特征。在世界各国的机构养老模式中，被称之为“第三部门”的民办养老机构，承担起弥补政府养老服务不足的功能。在我国民办养老机构与公办养老机构相比，具有自身独特的优势:首先，市场机制使民办养老机构更有效率。民办养老机构把市场机制运用到养老服务的供给过程的同时，也将效率机制引入社会公益事业之中，在创造经济效益的同时也实现了社会价值。民办养老机构能采取灵活多样的方式，根据老年人生活自理能力和对养老服务需求的程度，设置不同功能的服务项目。对生活能够自理的老年人，主要开展一些文化娱乐活动，满足老年人的精神文化需求;对失能半失能老人，主要要提供生活照料、医疗护理，需要配备专业的医疗设备和医护人员，在政府政策的指导下根据市场规律，制定相对较高的价格标准;其次，民办养老机构因竞争机制更具活力。公办养老服务机构因缺乏竞争机制，大多服务意识不强、管理方式僵化，其服务质量和水平难以通过市场竞争得到提高。而民办养老机构只有通过改善养老服务条件，提高服务水平，才能在竞争中生存与发展。在长沙市的一些民办养老机构因实现人性化的管理。例如，“康乃馨国际老年呵护中心”等一些民办养老机构除了平时定期组织的娱乐活动和过年过节有相关的社会人士慰问活动外，大都有为老年人过生日这一活动，使老人们感受到家的温暖，感到幸福快乐。

(本文系湖南省软科学项目立项课题《湖南省老年长期护理产业发展战略研究》的阶段性研究成果之一)

责任编辑:叶民英