疏通集聚慈善资源渠道发挥慈善扩大社会福利作用

邓微

(中共湖南省委党校、湖南行政学院副校(院)长、教授)

疏通集聚慈善资源渠道发挥慈善扩大社会福利作用

邓微

(中共湖南省委党校、湖南行政学院副校(院)长、教授)

慈善事业作为一项为国分忧、为民解难的崇高事业，在聚集社会资源、调节贫富差距、扩大社会福利、促进社会公平、融洽人际关系中发挥着重要作用。发挥好慈善事业的作用，聚集丰富的慈善资源是非常关键的环节。“资源”是一个内涵广博的概念，其内容主要包括:人力资源、信息资源、自然资源、关系资源和形象资源等。在慈善资源中慈善资金和人力资源(特指“志愿者”、“志愿服务”)是慈善事业运行和发展的基础。本文旨在探讨如何疏通集聚慈善资金和慈善人力资源渠道促进慈善事业发展问题。

一、我国社会中蕴藏着巨大的慈善资源

改革开放30多年来，我国的生产力水平不断提高，国内生产总值连续30多年高位增长，我国的物质财富的蛋糕在迅速做大，人民群众生活水平显著提高。我国经济社会的快速发展，为现代慈善事业发展提供了积极的社会物质条件和精神条件。

近20年来我国现代慈善意识不断发展和普及，社会个体、企业和社会团体参与慈善事业发展的数量在不断增加、慈善活动的方式在不断丰富、慈善作为的领域在不断拓宽，慈善国际交流与合作在不断拓展，为集聚慈善资源提供了积极的社会条件。当今财富的多寡不再是评价慈善的决定因素，无论是富商大贾，还是平民百姓，都已成为民间慈善重要组成部分，参与慈善事业的人群已经覆盖到社会的每个阶层。各种民间慈善力量都在参与现代慈善事业中展现着国人的善良与责任。

从慈善资金资源的筹集看，我国慈善捐赠总量有较大幅度的增长，2005年之前，除了大灾年份，我国每年慈善捐赠总量一般为几十亿元，2006年社会捐赠总额首次突破100亿元，2008年被称为我国慈善元年，在汶川大地震的大背景下，慈善资源呈井喷式迸发，当年全国捐款总量1070亿元，占GDP总量的0.356%。2010年的捐赠总量超过1000亿元。2011年慈善捐赠为845亿元。但与发达国家相比，我国公益慈善捐赠总体水平仍然偏低。根据美国慈善(Giving USA 2009)的统计，2008年美国慈善捐赠总额占到美国国内生产总值的2.2%。

虽然我国慈善捐款的增长速度比较快，例如2006年我国人均捐款额为0.92元;到2011已上升为62.27元，但总量也仅占当年GDP总额的0.18%。由民政部中民慈善捐助信息中心首次发布的中国城市公益慈善指数(2011)涵盖53个中国内地城市和新疆建设兵团。信息显示在所调查的城市中人均捐赠额最高的是深圳为393.66元;紧跟其后的是厦门市民为人均247.96元;在所调查的城市中还有不少人均超过了100元，全国53个城市和新疆建设兵团的捐赠收入总量占GDP的比例是0.09%。可见我国民间蕴藏着的巨大的慈善资金资源并未得到充分发掘，我国公益慈善筹资仍有很大的发展空间。

二、积极疏通集聚慈善资源渠道

公众2011年度对慈善组织公信力的高度关注，充分彰显了我们的社会并不缺少慈善资源、不缺少向善的社会力量，缺的是良好的机制，缺的是通畅、便捷、满足各种行善需求、公信力高的慈善资源聚集通道。通过新观念、新思路、新渠道、新模式的探索，进一步疏通现有慈善资源聚集渠道、拓展新的慈善资源聚集渠道，对集聚更多的慈善资源，扩大社会福利意义重大。

(一)积极发掘社会捐赠资源

社会捐赠可分为个人捐赠和机构捐赠两类。在常态状况下，我国机构捐赠所占比重较大，而每当大灾大难发生时，民众会表现出异乎寻常的善心和勇气，个人捐赠的比例有可能超过机构捐赠。而在日常捐赠中，民众中蕴藏的巨大慈善资源却得不到聚集。美国捐赠的80%来自于普通人，2010年个人捐赠额大概只占到捐款总额的20%左右。充分挖掘大众慈善资源必须从现代慈善文化灌输和捐献机制构建两个方面着力。首先要通过现代慈善文化的宣传教育帮助民众树立现代慈善理念，形成“人人慈善、天天慈善、事事慈善、处处慈善”的氛围，使慈善成为一种生活方式。同时通过鼓励民众捐献财物激励机制的构建、税收制度的制定，通过在社区设置便民自助捐赠机、健全网络捐赠平台等便捷性方式为民众搭建常态化捐赠的平台。

企业是慈善款物重要的捐赠主体。大企业捐献善款无疑会起领头羊的引领作用。中国公益研究院发布的《2011中国捐赠百杰榜》入榜人员的捐赠总额已超过121亿元。2011年度捐赠总额超过1亿元的有22人，单笔1000万元以上的捐赠有250笔。各类企业也积极参加捐款，2009年各类企业捐赠占境内捐赠款物总额的60%多。建立企业基金会或捐钱给其他值得信赖的企业基金会，是多数企业的选择。

分析企业捐赠状况不难发现:处于发展期和成熟期的企业捐赠普遍是一个规律，处于这个时期的企业更注重社群关系，因为企业家不仅追求商业上的成功，也注重通过热心公益事业，以财富回馈社会履行社会责任，塑造企业的社会形象。目前需要在培养企业社会责任的同时建立相应的法律法规，将企业社会责任建设纳入法制化、规范化管理的轨道，发掘企业慈善资源，规范和引导企业的慈善捐赠行为。可以通过“冠名基金”等满足企业塑造形象的需求，让企业更方便快捷地通过设立慈善项目，根据企业的捐赠意向安排使用善款，实现企业捐赠的可持续发展。我国制定中的企业社会责任国家标准，会明确慈善为企业社会责任评估标准之一，将会有效鼓励企业的捐赠主动性。

(二)拓展彩票公益金筹集

彩票公益金是公益慈善重要的资金来源。出售彩票是利用市场机制运行追求利益最大化原理，通过对社会成员投机心理的满足和其参与公益心理的双重引导筹集公益金。近几年，彩票公益金保持着稳定的增长速度。2009年全国彩票总销量达1323.8亿元，按照35%的公益金提取率，全国彩票筹集公益金为463.33亿元;2010年全国彩票总销量为1262.65亿元，全国彩票筹集公益金为441.93亿元;2011年全国彩票总销量达2215.82亿元，全国彩票筹集公益金为775.54亿元。

无需赘言，福利彩票已经成为集聚公益金的重要途径。据多地多家审计部门公布的审计报告，彩票公益金被挤占、挪用的现象比较普遍，但是很少有人为此受到惩罚。据安徽省审计资料，2008年到2010年，该省福利公益金使用在社会救助中的比例分别仅为49%、9%和34%，其余全部被挪作他用。同时现在的福利彩票机构出售彩票往往通过行业公司承包和代理进行，该环节会流失大量资金;同时因为彩票机构监管不独立，其贪污腐败的问题也令人担忧。疏通福利彩票筹措公益金渠道，必须改革福利彩票管理体制，乘事业单位改革的东风，改福利彩票机构事业单位性质为企业单位性质，通过法律规范加强对其经营行为的约束，扩大彩票公益金规模。

(三)探索“公益营销”方式筹资

北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，虽然中国已经进入了现代公益时代，但“清流慈善”的倾向(即将慈善过度道德化，不认可慈善与商业的结合)依然严重。传统慈善理念认为将公益慈善视为行业或产业是荒谬的，认为慈善就是施舍与救助。我国现有的慈善法律制度对慈善事业也突出地表现出了限制和控制的理念，这使得整个慈善行业缺乏做大做强的制度基础。事实上在发展现代慈善事业中将慈善愿望与市场机制结合起来筹资，会开创出新的聚集慈善资源渠道，取得预想不到的效果。

首先可以在义卖的基础上建立慈善商店，慈善商店收集社会成员手中的闲置物品，通过慈善商店出售变成现金的方式帮助公益机构筹资。慈善商店的设立可以通过帮助社会成员在希冀做善事的愿望基础上解决闲置物品存放问题，又可以使购买者享受到物美价廉的好处，还为公益机构提供了善款，收获了多赢的快乐。英国慈善商店已有七十多年历史，以慈善商店的方式行善已成为人们的一种生活方式，7500家慈善商店遍布英国社区的各个角落，以每年1.6亿英镑的筹资能力提供善款。我国人口众多收入分层复杂，不同家庭拥有的闲置物品不同，有很大的阶梯传导性，所以，慈善商店天地广阔，大有可为。应通过社区积极扶助慈善商店的设立和运行，将慈善商店作为一个筹集善款的积极渠道。

同时开设网上慈善商店也是适应社会潮流的筹资方式。2011年1月中国第一家在线慈善商店——善淘网开始全面试行运营，短短的一年时间便筹得善款130万元，为慈善筹款开辟了一条新渠道。善淘网即以在线平台为依托的慈善商店。它通过将募捐到的企业和个人的优质闲置物品，放到网上出售筹集善款。由于网络容积量大，信息传递迅速、参与方式便利，所以可以在更大范围号召捐赠者、在更广范围寻找购买者，能够以最小的成本支出获得较大的筹资回报，值得扶持和倡导。

再则公益拍卖也是积极的慈款筹集方式。公益拍卖，即使用拍卖方式筹集善款。公益拍卖和“义卖”都是为公益事业筹款，但二者在方式上有较大区别，公益拍卖是将拍卖的“卖的技巧”运用到公益筹款中，一方面要遵循特定的竞价规则，另一方面由于购买者往往也心怀行善之意，所以一件物品往往会拍出意想不到的高价。目前我国公益拍卖主要有两种方式，即线上拍卖和线下拍卖。线上是借助微博、知名网站等网上特殊拍卖平台进行竞拍;线下即以拍卖会方式进行现场竞拍。公益拍卖是公益筹资的一种新型方式，政府和各方均应给予扶持、规范和支持。

(四)开辟投资收益渠道

慈善组织拥有的资金，应该按照合法、安全、有效的原则确保基金的保值、增值。因为国内慈善组织的投资范围有很多局限，所以我国慈善组织将资金用于投资的不多。目前尝试投资的慈善组织如中国青少年发展基金会设立了专门的基金部，并聘请资本运作专业人员进行资金投资和管理。但投资与管理的内容十分有限，仍然局限于低收益低风险的购买国债、银行推出的理财计划等领域，其投资目标也仅仅是达到收益不低于6%来保证资金的保值。

对于慈善机构设立的创始基金基金而言，其共同特点是基金本金不动用，基金投资所得用于机构运作和开展定向慈善援助。因此，慈善创始基金保值增殖事关组织的生存发展。但是由于政策不配套、投资风险大、尤其是缺乏投资理财技能，基金投资增殖始终未能走出困境。同时慈善组织也将面临接纳企业“股权捐赠”等投资性资产的捐赠方式获得经营性善款，例如2011年福耀集团董事长曹德旺的股权捐赠总额就达到37.49亿元。股权是投资增值类资产，这种形式的慈善捐献必定要求慈善组织确保保值增值。随着我国慈善事业的发展，慈善组织通过市场投资扩大善款规模将是一条具有开拓意义的渠道，因此慈善组织必须具有投资理财的专业队伍，必须与金融信托机构合作，开发“公益信托”产品，通过慈善基金的集合信托来实现慈善基金的保值增值。

(五)集合社会力量进行社会创新

大力发展慈善事业需要社会创新，而促进慈善事业加速发展又是社会管理创新的重要抓手。为促进慈善事业发展美国政府专门设立了社会创新办公室，通过政府的小量投入撬动企业和社会做慈善创新项目获得更大的社会福利。

我国政府也在注重发展慈善事业中的社会创新。由民政部、国务院国资委、中华全国工商业联合会、广东省人民政府和深圳市人民政府共同主办，以“发展·融合·透明”为主题的首届中国公益慈善项目交流展示会，将于7月12日至14日在深圳举行，集中展示我国社会建设和社会管理创新的最新成果。这次慈展会将通过帮助公众了解慈善发展状况、了解现代慈善理念，增强参与慈善事业的信心和动力;通过整合政府、社会、企业和媒体等多方力量，形成推进慈善事业发展的合力;交流创新慈善资源的集散方式，使慈善资源流向最有需要的领域，服务最有需要的群体;通过慈展会为加强社会建设积极发展慈善事业破题探路。

(六)扩展志愿服务队伍和领域

志愿服务即用自己的时间、技能、资源、为邻居、社区、社会提供无偿、非职业化援助的行为，志愿服务是文明社会不可或缺的重要内容。联合国前秘书长安南指出，志愿精神的核心是服务、团结的理想和共同使这个世界变的更加美好的信念。志愿精神也是联合国精神的最终体现。国外志愿服务活动一直开展得十分活跃，志愿服务以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会的重视。

我国经历了20多年的志愿服务研究和实践，虽然志愿服务发展迅速，志愿者队伍不断壮大，但是志愿服务的组织化、规范化和系统化程度还很低。目前我国的志愿者资源尚未得到有效发掘。据香港的调查，香港地区参加志愿活动的市民占到总人口的20%，我国大陆参加过各类志愿活动的不到总人口的5%，其中注册志愿者仅为3.4%。同时志愿者活动领域有待拓展。近年来上百万志愿者参加了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动的服务工作表现出色，众多志愿者在汶川特大地震、玉树特大地震、舟曲特大山洪泥石流等抗灾救灾中形象感人贡献突出。但是志愿者深入社区不够、服务区域和领域均不够广泛、社区居民志愿行为不足的问题十分突出。

社会应该大力宣传志愿服务是公民社会责任的理念，引导各个年龄层次、各类社会群体、各种不同职业的社会成员投入到志愿者队伍之中，提高志愿者人数占总人口的比例。向社会提供更广泛、更丰富、更有品质的志愿服务。特别要注重对社区困难群体经常性的志愿服务的提供。同时促进慈善服务网点全面覆盖城乡社区，通过加强社区志愿服务组织建设，建立健全社区志愿服务组织管理机制，促进社区志愿服务的普遍发展。

(七)扩大政府购买服务

我国慈善事业的每一次大发展都与政府的推动密切相关。从资金上援助是政府扶持公益慈善事业的基本模式，慈善组织可以从提供服务和争取政府直接补贴两方面寻求政府的扶持。

政府向慈善组织购买服务是通过与慈善组织合作，降低政府行政成本扩大社会福利的明智选择。香港百分之八九十的公共服务都是由社会组织提供、由政府买单的。

关于政府购买服务，深圳市探索的经验值得推介:一是转移、委托，即最常态意义中的政府采购。对于需要政府提供，但可以由社会和市场具体运作的事项，政府通过公开向社会招标，与受托慈善组织签订《委托协议书》，慈善组织成为承接服务转移的主体。二是政府部门直接“采购”社工服务。采取补贴制、服务券制、项目制等方式对社工岗位按照程序进行招投标。三是采购模式“资助”。这种方式构成较复杂，通过一揽子协议，实现“费随事走”，即政府利用社会组织的资源和渠道，通过资助形式，由社会组织提供服务产品。

在政府买服务中，政府部门除了扮演出资方，还必须承担评估与监督的职能，对于“出售服务”的慈善机构由专家评审小组进行资格审查、对于采购的慈善机构的工作进行综合评分，对于直接资助的项目，在拨付资金前的审核则要更加严格。

(八)扩大国际合作与海外华人团体的合作

慈善无国界。国际慈善组织越来越关注中国的慈善事业，我国目前与世界国际慈善组织已经建立了友好关系，一些国际慈善机构的支持和帮助了许多慈善项目，合作的慈善项目和领域也越来越多。

目前还应进一步积极推动我国慈善事业融入世界慈善事业，加入全球慈善组织的庞大体系，开展多种形式的国际交流与合作活动，通过国际合作拓宽挖掘国际社会慈善资源。通过争取国际机构与基金会的支持就是拓宽获取国外资源的一个重要渠道。

要更加注重与华人社会和港澳台的合作渠道。目前世界各地有5000万海外华人，海外华人与大陆的交流频繁，尤其是近十年来海外华侨为国内开展慈善救助活动做出了突出的贡献。应该搭建更加有效的连接通道，加强慈善需求信息沟通，引导海外华人和华人组织积极捐赠善款，积极聚集海外华人中的慈善资源。

三、加快良性慈善事业发展机制建设保障慈善资源的有效聚集

不同于以市场机制为基础的资源配置、不同于以政府为主体的再次分配;慈善事业作为对企业、单位、广大民众既得利益的再次调节，其利益关系错综复杂、良性运行机制的构建更加艰难。慈善事业发展水平在一定程度上体现一个国家的软实力，政府应更加注重促进慈善事业的发展。疏通集聚慈善资源渠道，发挥慈善扩大社会福利作用，需要更加大力度的政府引导、更加严谨的运行规范、更加透明的信息公告和更为科学的机制激励，整个慈善事业事业运行的更规范、更透明、更阳光，是集聚更加巨大的慈善之源的基础。

加快完善慈善法律制度。消除不利于聚集慈善资源渠道疏通的阻碍，比如慈善捐赠的税收优惠制度是发掘慈善资源的导向性政策，应制定利于聚集慈善资源的税收优惠制度;基金会是大额度集聚慈善资金资源的慈善载体，必须健全规范基金会行为的法律规定;公信力是慈善事业的生命线，应加大规范和监督慈善组织行为法律建设的力度。

加快我国慈善事业管理体制改革，加快慈善组织去行政化改革，为民间公益慈善组织的建立和成长创造积极宽松的社会条件。完善政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的慈善事业管理体制和运行机制。加大有政府背景的政慈不分的慈善组织的改革，例如剥离各级慈善总会的慈善行政管理职能，实现政慈分开、管办分开;加强慈善事业的宏观管理与顶层设计，设立国家慈善委员会统管全国的慈善事业。

加大现代慈善文化建设，启动“全国慈善教育计划”，建设“慈善教育基地”，培养全民的现代慈善意识，激发全社会参与慈善的热情，使社会中蕴藏的慈善潜力得到持续充分发掘。

通过严格的制度规定实现慈善组织行为的公开透明，提高慈善组织的公信力。公信力不仅对一个慈善组织的资金筹集至关重要，同时还直接关系保障全社会参与慈善事业发展热情和行动能否可持续发展，关系到到慈善事业的长远发展。通过法律规范、政策引导形成布局合理、类型齐全、分工明确、管理完善、公开透明、自主高效的现代公益慈善组织体系。构建慈善公益机构优胜劣汰的良性循环。

积极运用现代科学技术聚集慈善资源。要通过各种科学技术的运用搭建集聚慈善资源的技术支持平台。健全慈善信息系统、组建不同类型的慈善信息平台、建立慈善信息系统的评分机制，拓展线上慈善项目超市、慈善社区、慈善网上商店等网络运营模式。积极培育聚集慈善资源的专业策划、营运人才，同时慈善组织也可通过购买服务的方式来获取具有相关专业技术人士的服务。

加强慈善专业人员队伍建设，着力解决职业化程度低的问题。实现慈善工作专业化是慈善事业发展的现实需要，现代慈善事业是一种社会分工，应该用职业化推进慈善工作专业化。慈善专业人才队伍建设，要鼓励高等院校办好社会工作专业、积极开展从业人员在职培训双管齐下培养社会工作专门人才队伍。构建科学的绩效考评，强化激励机制，切实维护和保障慈善专业人才的福利待遇，稳住具有社会工作专业能力的骨干队伍。同时要改进工作方法，采取有效措施，形成职业人才与志愿者相结合的慈善工作人才队伍。

［1］中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年).

［2］杨团主编.中国慈善发展报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.

［3］民政部.年民政事业发展统计报告2000—2009各年度［EB/OL］.民政部门户网站.

［4］民政部.2010年社会服务发展统计报告［EB/OL］.民政部门户网站.

［5］潘跃，慈善.贵在责任贵在关爱［N］.人民日报，2012-05-25.

［6］张祖平.中国慈善组织资金筹集问题研究［N］.新华文摘，2011-05-24.

［7］我国慈善事业30年发展辉煌成就综述［N］.中国社会报，2008-12-05.

［8］徐婧.我国慈善事业探讨［J］.现代商贸工业，2011，(10).

［9］公益事业年度发展报告［N］.京华时报，2012-05-28.

［10］郝成.公益彩票“福利”了谁?［N］.中国经营报，2012-05-21.

［11］张舟逸等.让政府学会“买单”［N］.南方都市报，2011-11-21.