论我国刑事被害人救济的渐进模式及立法设计*

董文蕙

(华南理工大学 法学院,广东 广州 510006)

一、 问题的提出

长久以来,“以犯罪(人)为中心”建构的刑法理论大厦以及刑事司法实践将犯罪被害人“遗忘”了。国家对于犯罪的反应仅停留在预防和惩罚犯罪层面,至于被害人是否因为刑事附带民事判决获得利益填补,国家不再过问。而大多情况下,因为罪犯没有经济赔偿能力,犯罪被害人得不到任何赔偿。特别是在犯罪造成了被害人死亡或者重伤而又无法获得刑事损害赔偿的情况下,不仅仅是被害人本人遭受了灭顶之灾丧失了重建生活的前提,其家属也因此饱受巨大痛苦。因此刑事司法机关特别是人民法院受到了来自于被害人或其家属的巨大压力,他们不断缠讼、 上访、 聚集请愿,甚至去法院自杀、 自残。如何消解这种冲突成了一个亟待解决的问题。

在上述现实背景下,一些地方的人民法院“不得不”筹措经费,给予被害人一定的物质补偿以缓和矛盾。这种探索性实践从2004年山东省淄博市在全国首创先河开始,浙江、 湖北、 四川、 江苏、 广东等十几个省份的城市陆续开展了刑事被害人救济的试点工作。但这种救助实践是在压力下被动为之,目的是为了让被害人息诉罢访,同时因为补偿经费严重不足,救助工作随意性大,基本处于“无法可依”的状态。“在我国,刑事被害人国家救济几乎是与构建社会主义和谐社会同时出现的一个话题。由于该话题政治意蕴的宏大,化解‘涉法信访’等现实社会矛盾的急迫,人们对构建相关理论体系和立法体系缺乏足够的关注。受此影响,我国部分地区开展的刑事被害人救助实践是一种欠缺理论准备和统一规范的实践”。[1]

虽然我国各地已经开展的被害人救助工作称谓各异,“刑事被害人补偿”、 “刑事被害人救助”、 “犯罪被害人司法救助”和“刑事被害人援助”等术语被不加区分地混同使用,但总体而言,尚停留在对特别困难的被害人的基本生存救助的阶段,与世界上其他国家施行的犯罪被害人国家补偿制度相比,是有很大差异的。*作为被害人权利运动的产物,犯罪被害人国家补偿制度指的是对于遭受犯罪侵害身受重伤或死亡而不能从犯罪人或其他途径获得刑事损害赔偿的被害人,由国家通过一定程序对之进行物质给付以不完全填补其损害的制度。被害补偿属于司法领域里的国家补偿,并不以被害人已陷入生活困境为补偿条件,国家补偿被害人后对加害人具有“追偿权”。而在规范制度的建设方面,最高人民法院正在规划中的“刑事被害人救助制度”是作为“司法救助制度”、 “司法为民工作机制”的一个组成部分,也与其他国家施行的犯罪被害人补偿制度存在很大不同； 而理论界一些学者则主张我国应建立犯罪被害人国家补偿制度,比如,2006年12月30日,在时任江西省人民检察院检察长孙谦的主持下,由最高人民检察院刑事申诉检察厅、 江西省检察院、 北京大学、 中国政法大学等专家共同起草的《刑事被害人国家补偿法建议稿》出台。2007年两会期间,作为全国人大代表的孙谦,向大会提交了“关于制定《中华人民共和国刑事被害人国家补偿法》的议案”[2]287。

那么摆在我们面前的一个重大现实问题就是： 被害人救济立法的路径该如何选择以及具体制度该如何建构？亦即： 我国对被害人的保护立法应该选择“被害人补偿”还是“被害人救助”？还是由“被害人救助”渐进式的过渡到“被害人补偿”？还是选择建立一个符合被害补偿法原理、 与当前经济发展水平相适应之补偿标准的被害人补偿制度框架,然后随着社会经济发展水平以及其他制度的配套跟进而进行相应的修订和完善？

二、 观点聚讼及评述

关于如何构建我国刑事被害人救济制度,目前主要存在五种观点： 一是补偿法模式； 即制定单独的《刑事被害人国家补偿法》； 二是保护法模式,即制定《被害人保护法》,立法中不但规定国家补偿的内容,也要规定被害赔偿、 被害援助等内容； 三是混合立法模式,即将国家补偿的程序性问题规定在刑事诉讼法中,将国家补偿的实体性问题以单行法的形式出现； 四是阶段性专门立法模式,即先制定刑事被害人补偿法,待条件成熟后再制定被害人保护法或被害人援助法； 五是分阶段建立我国刑事被害人救济制度的模式,即“先施行救助政策后施行补偿立法”的模式。[3]54-55

上述五种模式当中,第二种模式即制定《被害人保护法》对被害人进行全面体系的保护,脱离目前中国的实际情况,悖离制度渐进性生长的规律,连最基础的被害人物质补偿制度都尚未建立的情况下,“一步到位”的全面保护是不切实际的设想。例如,我国台湾地区的《犯罪被害人保护法》虽名称为“保护法”,却“名不副实”,因为其内容只规定了被害人补偿制度,却无其他更多内容。“混合立法”模式将补偿法的程序内容规定在刑事诉讼法中,只是徒增技术难度,难以操作。“阶段性专门立法模式”其思路无疑是可取的,但没有考虑到目前我国并不可能立即出台《犯罪被害人国家补偿法》而当下却必须救助被害人的现实。

第五种模式即“先施行救助政策后施行补偿立法”的模式由陈彬、 李昌林教授提出,该种模式充分尊重法律的渐进生长规律且关切到我国的实际情况,值得赞赏,但在论及为什么当下中国还不具备建立被害人国家补偿制度的条件时,笔者不能赞同论者的观点。上述论者认为： “补偿”责任的根据源于责任主体对法定义务的不履行或者不完全履行。当国家保护社会成员不受刑事侵害的义务由抽象的“政治义务”具体化为“法律义务”时,因刑事犯罪遭遇经济困难的被害人就应当获得请求国家补偿的法定权利……应否对国家课以补偿刑事被害人的法律义务,应当取决于社会成员的主流价值选择。只有在“国家依法补偿刑事被害人”已经成为社会主流需求的时候,对国家课以补偿刑事被害人的法律义务才具有合理性、 可行性。[4]从中可以看出,论者认为刑事被害人国家补偿法的理论根据在于“国家责任说”[注]“国家责任说”认为犯罪(被害)的发生是由于国家未尽防止犯罪义务因而承担赔偿责任,实为“国家赔偿责任”而非“国家补偿责任”,这意味着国家需对一切犯罪被害人承担赔偿责任,这是不切实际的。,然而,依“国家责任说”所有的被害人都有获得国家补偿的权利,但又为何单单是“因刑事犯罪遭遇经济困难的被害人就应当获得请求国家补偿的法定权利”呢？而且,论者也没有可采用的理据证明“国家依法补偿刑事被害人”不是当前“社会成员的主流价值选择”。事实上,由国家给予遭受重伤和死亡的被害人一定的物质补偿的观点,是为一般人所能接受的,我国尚不具备被害补偿立法的时机最主要的原因是受经济发展水平制约国家财力承担不了被害补偿庞大的财政支出,其次是目前我国的社会保障体系尚处于建立阶段,被害补偿制度施行所需协调和弥合的外部制度环境尚不具备。

三、 我国被害人救济立法的渐进模式:由“救助”过渡至“补偿”

我国的刑事被害人救济立法该选择何种模式？该问题涉及到一个非常复杂的思考和论证过程： 首先是在理论基础与理论体系的论证层面,必须考察此种制度建构是否符合法律原理和理论根据； 其次在客观因素方面,它既要考虑国家的财政预算,平衡各种相互作用的社会和政治力量,更要考量所处的社会和时代之背景,其中的社会文化、 价值观念、 社会心理等因素均要作为重要的变量给予考察和研究。

一部法律的立法时机的抉择有三方面的因素需要考虑： 第一是从必要性来看是否有急切的立法需求？第二是从现实性来看是否具备了满足立法需求的条件？第三是在必要性和现实性不能完全对接的时候,考虑在何种程度上满足立法需求？亦即考虑通过先行建立“相对合理”的相关法律制度,然后循序渐进的趋近立法需求和目标。

在我国构建“和谐社会”的时代背景下,特别是在“少杀、 慎杀”的死刑政策改革的推进过程中,刑事被害人这一特殊的社会弱势群体、 特别是得不到任何刑事损害赔偿而陷入生活困境中的被害人的愿望和需求已经聚集到一个高压点上,由犯罪(被害)引发的社会矛盾日益尖锐,作为切实保护刑事被害人权利的刑事被害人国家补偿制度而言,其立法之急迫性已自不待言。

但是,从现实性来看,我国当下尚不具备刑事被害人国家补偿法施行需要的条件,原因在于： 若按被害补偿法的制度设计,因犯罪遭受重伤或死亡的被害人及其遗属即可申请补偿而并不以生活困难为条件,且补偿金的计算标准和范围远超“特困生活救助”的水平,由于我国的人口基数庞大,那国家需要支付的被害补偿金将是目前的国家财政难以承受的。因为目前我国还是发展中国家,经济、 社会、 文化发展水平与发达国家还存在较大差距,在安全生产、 社会治安、 民生等领域影响社会稳定的因素还比较多,化解社会矛盾的任务繁多； 国家的策略部署是在一段时期内集中比较有限的公共财政,优先考虑解决扩大就业、 社会保障等“保增长、 保民生、 保稳定”一系列问题[5]； 覆盖城乡居民的社会保障体系也还在建立健全的过程中。由此可见,我国目前的经济发展水平以及制度建设等各方面的国情都不具备被害补偿法立法所需要的条件； 如果不顾外部条件的制约制定高于社会保障水平的被害补偿法,则会对目前正稳步推进的社会保障体系之建立健全工程造成冲击,而且其实施的有效性也会大打折扣。因此,目前我国制定单独的《刑事被害人国家补偿法》的时机还未到,但立法需求却相当急迫,在这种情况下,我们该如何选择呢？

笔者认为,刑事被害人是否有权获得国家的帮助与国家是否有足够的财力给予充分的物质帮助是两个不同的问题,财力强弱决定的给付多寡涉及保障水平高低,保障水平的高低与保障权利的有无没有必然联系。比如美国是世界上经济实力最强的国家,但是美国的社会保障制度并不完善,从奥巴马政府致力推行的医疗改革之艰难博弈进程中,我们可以由此窥见一斑。因此,我国目前首先要解决的是犯罪被害人这个特殊的弱势群体有无物质救济制度的问题,其次才是要解决救济水平高低的问题,所以,不能以经济发展水平低为由怠于建立被害人的权利保障制度。正是在这个意义上,制度比钱更重要。因此,就被害人权利保护而言,虽然我国目前还无法达到西方发达国家的“补偿”水平,但是我们可以建立满足特困被害人“救助”需求的“刑事被害人国家救助制度”,先把制度建立起来,然后再随着国力的强盛而提高权利保障水平,制定在我国具有可行性的刑事被害人国家补偿制度。亦即应选择由“被害人国家救助制度”渐进式地向“被害人国家补偿制度”过渡之路径。这正是我国刑事被害人物质救济立法的可行路径和务实做法。

对于刑事被害人这个特殊群体而言,从获得救助到获得补偿的这种变化是从享有“privilege”(特惠)向享有“right”(权利)的转换,体现了国家随着经济财力增强和社会文明进步而循序渐进地加大保护社会成员的力度之进程。正如庞德所言： “就理解法律这个目的而言,我很高兴能从法律的历史中发现了这样的记载： 它通过社会控制的方式而不断扩大对人的需求、 需要和欲望进行承认和满足； 对社会利益进行日益广泛和有效的保护”。[6]147

值得一提的是,2008年8月我国国务院法制办公室公布并公开征求意见的《中华人民共和国社会救助法》的修改稿中规定了“临时救助”,亦即： “对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因,导致基本生活暂时出现较大困难的家庭,由县级以上地方人民政府民政部门给予资金、 物资、 服务等临时救助”[7]。那么,在《中华人民共和国社会救助法》正式出台之后,这种临时性救助是否能够满足犯罪被害人救助之需要因而无需制定单独的犯罪被害人国家救助制度呢？笔者认为答案是否定的。原因在于： 被害人国家救助之救助对象具有特殊性,与刑事司法制度紧密相连,具有刑事政策层面的意义,这决定了其应与社会救助制度中的“临时救助”制度在制度构造方面具有大量的相异之处,“临时救助”是难以及时、 准确地满足救助刑事被害人的特别需求的。

四、 我国刑事被害人国家救助制度的设计

(一)我国刑事被害人国家救助制度的定位

如何确立我国的刑事被害人国家救助制度的性质和定位？笔者以为,结合我国国情,参照已有的从探索性实践中得来的经验,比对密切关联的三大制度——社会救助制度、 犯罪被害人国家补偿制度、 司法救助制度,作为过渡阶段的我国的刑事被害人国家救助制度应从以下三个方面予以定位：

第一,我国的刑事被害人国家救助制度应与一般的社会救助制度区分开来,但又应该在救助力度和水平上与一般的社会救助制度保持大致相当。被害人国家救助制度与刑事司法制度和刑事政策紧密相连,其救助对象具有特殊性,统一的社会救助制度难以及时、 准确地满足救助刑事被害人的特别需求,故需要构建单独的被害人国家救助制度。但是,被害人国家救助制度又是保障被害人最低限度的基本生存和生活的制度,故其实体内容规定应充分比照已有的社会救助之力度和水平,比如在救助申请人经济状况的评价标准及救助标准的规定上,应尽量保持其与社会救助制度的基本协调和平衡。

第二,作为《刑事被害人国家补偿法》出台之前的过渡制度,我国的刑事被害人国家救助制度应具备一定程度的被害人国家补偿法之雏形以及一些可以被合理移植的制度因素。当然,毕竟两者的性质存在较大的差异,被害人救助制度更多的具有单向度的“救助”之性质,被害人补偿制度中的相当多的具体制度不能“削足适履”的移植于被害人救助制度中。举例来说,被害补偿制度中“被害人可归责事由”的排除或限制补偿之条款,补偿机关的“代位求偿权”,不服补偿决定的救济之行政复议或诉讼程序配置,都不能移植到被害人救助制度中。另一方面,被害补偿制度中的便捷、 及时原则、 “妥当性考量”、 被害人的及时报案、 协助追诉犯罪的“合作义务”等制度因素并不与救助制度之原理相冲突,可被适当的引进充实到被害人国家救助制度中。

第三,我国的刑事被害人国家救助制度应具有“紧急司法救助”之特别属性。司法救助是人民法院为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供减、 免费的法律帮助,以保障其合法权益得以实现的一项司法救济制度。随着司法改革的深层次推进,司法救助的内容正在发生扩展,救助对象由最初的民事、 行政诉讼中的当事人扩大到刑事诉讼中的当事人,对当事人的司法救助从诉前、 诉中扩展到诉后的执行救助。2009年最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》中“改革和完善司法救助制度”部分就对“建立刑事被害人救助制度”和“完善执行救济程序,建立执行救助基金”进行了规划。[注]参见最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》。最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》规划了“2009-2013年人民法院司法改革的主要任务”,其中之一“健全司法为民工作机制”,在此部分内容中明确规定： “改革和完善司法救助制度。建立刑事被害人救助制度,对因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群众,实行国家救助,研究制定人民法院救助细则。配合有关部门推进国家赔偿制度的完善,规范赔偿程序,加强赔偿执行,增强赔偿实效； 完善执行救济程序,建立执行救助基金。”2009年3月25日http://www.court.gov.cn/html/article/200903/25/680.shtml. 2009年5月5日最后访问。

由于引发被害救助程序的案件已经进入到刑事司法程序中,办案机关更熟悉案件情况从而有利于作出是否予以救助的判断,由其他不熟悉案情的机关来承担救助工作可能会严重降低效率,不能满足救助之急迫性要求,再加之已经开展的尝试性实践大多都由刑事司法机关来主导,已经积累了一些经验,故由公、 检、 法三机关作为救助机关承担救助申请之受理、 审查、 决定的工作更切合实际。因此,具有过渡性质的我国的刑事被害人国家救助制度可以定位为“紧急司法救助”,与目前正在进行的刑事附带民事诉讼制度改革(比如保障被害人优先受偿的权利,加大财产保全、 先予执行制度在刑事附带民事诉讼中的力度——笔者注)以及正建立健全的执行救助制度一起作为当前“改革和完善司法救助制度”的主体内容。

综上所述,被害人国家救助兼具了被害国家补偿和一般社会救助的相关特征但又与两者不同,是在尚不具备出台刑事被害人国家补偿法的现实条件下对因犯罪被害陷入生活困境中的被害人进行的与一般社会救助水平相当的物质帮扶制度,具有被害补偿制度的雏形,同时在可操作的实践层面其又应归属于“司法救助”体系。故,我国的刑事被害人国家救助制度应是兼采一般社会救助制度和犯罪被害人国家补偿制度相关合理因素的“紧急司法救助”制度,它是一种过渡型的制度。

(二)我国犯罪被害人救助立法的粗略设计

由上文中关于我国刑事被害人救助制度的定位,笔者对我国的犯罪被害人救助制度的内容做如下设计：

1．救助对象。救助对象应限于遭受重伤的被害人或死亡被害人的遗属,且由于医疗救治等犯罪被害原因陷入生活困境中。犯罪地国家机关承担救助责任,不应对申请救助人做“户籍地”之限制。

2．救助金项目与救助金额度。由于被害救助具有典型的救急性质,救助金项目应限于医疗救治费用和生活费用。救助金额度应与当地的经济发展水平、 医疗条件和生活水平相适应,并且是一次性现金支付。获取救助后被害人还继续陷入窘困状态的,应该纳入长期的社会保障体系,以保障其基本的生活。

3．救助条件。被害人获得救助的根本条件是被害人因遭受犯罪被害陷入了生活困境,具体体现为： 犯罪人或者其他负有赔偿责任的人没有赔偿能力或者是犯罪人去向不明没有可能获得赔偿,被害人无法及时获得工伤赔偿、 保险赔付等其他途径的社会救济和赔偿,被害人及其家庭无力承担被害人医疗费用、 因被害人丧失劳动能力或者死亡导致被害人的家庭生活水平低于当地最低生活保障标准等。除此之外,还应规定被害人应履行及时报案、 积极协助追诉犯罪的司法合作义务,作为是否给予救助的考量因素。

4．救助资金的来源、 管理、 发放和监管。救助资金来源采取由中央财政支持和地方各级配套的方式,设立省、 市、 县(区)三级犯罪被害人国家救助专项资金,列入本级财政预算,实行分级筹集、 分级管理,单独核算,专款专用。由司法行政机关负责救助专项资金的管理以及救助金的发放。财政、 审计部门对同级犯罪被害人国家救助专项资金管理和发放负责监督。

5．救助机关和救助程序。由人民法院、 人民检察院、 公安机关作为救助机关,负责陷入生活困境中的被害人救助申请的受理、 审查并作出救助决定。司法行政机关应根据司法机关的救助决定,及时核拨救助金。救助申请应当在刑事诉讼期间内向相应案件承办机关提出： 立案侦查阶段的,向公安机关提出； 提起公诉阶段的,向人民检察院提出； 审判和执行阶段的,向人民法院提出。承办机关应当在受理救助申请之日起十个工作日内进行审查并作出是否救助的决定,并将相关的审批手续移送司法行政机关； 不予救助的,应当及时告知救助申请人并说明理由。司法行政部门应当在收到救助决定之日起两个工作日内一次性发放救助金。为避免重复救助,公安机关、 人民检察院、 人民法院应当将刑事被害人救助情况的书面说明材料随案移交。民政、 劳动和社会保障、 卫生、 金融等部门应当支持和配合人民法院、 人民检察院、 公安机关做好犯罪被害人救助申请的调查核实等相关工作。

五、 我国被害刑事人国家补偿立法的必然性分析及现实性展望

对刑事被害人进行物质帮扶的最佳制度是刑事被害人国家补偿制度,这也应是我国刑事被害人救济的最终制度选择,刑事被害人国家救助制度作为过渡期间“不得已”的制度选择和设计,实际上“不得不”承担起被害补偿制度才可能具有的功效,但其制度本身又是不符合被害补偿法原理的,因此,这就注定了刑事被害人国家救助制度是一种存在先天不足的制度杂糅合体,势必存在诸多缺陷。

第一,救助机关的设置并不符合司法机关的职能定位。由参与办案的公安机关、 检察院、 法院负责救助工作虽然有熟悉案件的优势,但是被害人救助之物质给付与司法机关的职能定位大相径庭,而且不利于排除其对依法行使侦查权、 审查起诉权、 审判权的干扰。

第二,将救助对象限定为生活陷入困难的刑事被害人,不仅有操作难度,而且会引发新的问题。救助对象限定为生活陷入困境的被害人,也因此被害人在遭受了犯罪侵害、 充当了“证据炮灰”之后,还要再次接受来自救助机关的“经济调查”,此举不仅徒增技术难度,而且还给被害人带来“第二次被害”甚至“第三次被害”。 在申请刑事被害人国家救助金的程序中,正经历着巨大伤痛的被害人还要试图向救助机关证明自己生活难以为继的悲惨,这无异于“伤口上撒盐”,是一种再次伤害。在如何确定是否陷入生活困难需要救助这个问题上,技术操作存在难度。而且大量达不到救助之穷困标准的犯罪被害人被排除在外,这不符合法律原理。来自于国家对刑事被害人的物质给付不仅具有“帮困济危”之物质方面的作用,而且还承载了精神抚慰的价值和功用,因此,从法理上讲,国家对刑事被害人的物质给付义务不应由受害人的财产多寡来决定。得不到救助的被害人会感到愤怒,并引发对公平的质疑,从而使得本来造就和谐的好事情可能变成引发不和谐的导火索。

综上,刑事被害人国家救助制度的建立是匡扶社会正义、 实现社会公平之必需,亦是关乎社会和谐之必要,但又面临着程序和法理等方面的重重陷阱,这源于刑事被害人国家救助制度只能是当下“不得已”选择的“相对合理的”过渡型制度,而刑事被害人国家补偿制度才应是我国刑事被害人救济的最终制度选择。

影响刑事被害人国家补偿立法的主要现实因素是社会保障水准和经济发展水平,目前我国尚不具备被害补偿立法的现实条件。但经过大约五年至十年或者是更长一些时间的发展,我国的社会保障水准和经济发展水平应该有较大程度的飞跃,“补偿”水平所需的经费国家财力能够承担,而且与已有的社会保障水平也大致相当,不会对已有的制度造成冲击； 再加上刑事被害人国家救助法实践积累了丰厚的经验成果以及广泛的社会共识,到那时应该具备进行刑事被害人国家补偿法立法的现实条件,此时应出台我国的《刑事被害人国家补偿法》。

参考文献：

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