比较视域的地方政府危机管理

曹 武

（池州学院中文系，安徽池州 247000）

比较视域的地方政府危机管理

曹 武

（池州学院中文系，安徽池州 247000）

美、俄、日等国在社会结构转型与社会体制转轨时期，地方政府的公共危机管理领域问题日益增多。为解决面临的困难，各国均尝试、创建了本国的危机管理体系。对它们进行研究，可以为我国地方政府危机管理机制的构建提供借鉴。

比较视域；危机管理；社会结构转型；体制转轨

危机管理最早是在二战期间运用于军事和外交领域，国外对危机管理的研究相对成熟。二战以后，在争夺世界主导权的斗争中，发生了“古巴导弹危机”。这场危机也催生了美国对危机管理的研究。在危机期间，肯尼迪政府综合应用控制论和博弈论、系统论等多种危机决策模式，迫使赫鲁晓夫政府做出让步，从古巴撤出导弹，危机也随之化解。20世纪70年代以后，随着石油、粮食等战略资源危机的加深、大规模灾害的出现、恐怖事件的频频发生，以及因工业化带来的环境恶化、地震和恶劣气候造成的各种自然灾害增多，正常的生活和工作或直接或间接受到威胁，“‘经济、社会、政治的危机’呈现出表面化趋势，危机管理也开始涉及到‘非军事性的危机’领域，并逐步形成一种综合性的国家或城市管理新理念”［1］。本文选取美国、俄罗斯和日本三国的中央政府和地方政府的危机管理体系进行介绍，并且对三国的政府危机管理体系进行评价，以为我国政府危机管理体系构建提供借鉴之资。

一、美国政府的危机管理体系

（一）构建了比较完备的危机管理法律体系

美国危机管理的立法可追溯到1803年新罕布什尔州朴茨茅斯大火后美国国会通过的《火灾法案》。此后150年里，美国国会陆续通过了125项相关的减灾法案。第二次世界大战以后，美国国会又陆续通过了多部涉及危机管理的法律，逐步形成了相当完备的危机管理法律体系。［2］84－89例如，《美国安全法》（1947年）、《联邦减灾法》（1950年）、《国家洪水保险法》（1968年）、《国家洪水保险计划》（1969年）、《洪水灾害防御法》（1973年）、《灾害救助和紧急援助法》（1970年，并且在1974年做了重大修改）、《战争授权法》（1973年）、《国家紧急状态法》（1976年）、《国家地震灾害减轻法》（1977年）、《美国90油污法》（1990年）、《联邦应急计划》（1992年）等等。

“9.11”事件发生后，美国对公共安全中的国土安全给予高度重视，于2002年制定了《国土安全法》，并设立了国土安全部，重构和加强了联邦政府有关行政部门以更有效地应对恐怖主义威胁。至此，美国逐步确立了从自然灾害到国家领土在内的宽领域的、比较完备的政府危机管理法律体系。

（二）美国联邦政府的危机管理体系

在20世纪70年代末以前，美国联邦政府的危机管理部门职能重叠情况比较严重。据统计，有超过100个联邦部门具有危机处置的相关职能。为了改变这种政出多门、难以协调，以及提高危机救援能力，在1979年，美国总统卡特下令，通过整合单独部门的危机管理权限，成立了美国联邦危机管理署（FEMA），集中领导，统一协调政府危机管理。“9.11”事件之后，为了协调情报部门的反恐合作，并加强国内的防预工作，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年3月，联邦危机管理署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾难和人为破坏所致的危机。［3］

美国的公共危机管理体系是以国土安全部及下属的联邦危机管理署为中央政府的主要机制，配合州政府紧急服务办公室（OES）以及地方政府的紧急营救中心（EOC）。因此，在重大灾害发生时，美国联邦、州与地方政府各设有对口机关相互配合，通过联邦（FEMA）——州（OES）——地方（EOC）直线的决策模式，能迅速直接地完成防救灾决策。此外，在紧急状态下，设立地方政府“紧急营救中心”就成为危机管理的指挥中心，协调工程、警察、消防等单位，相互配合，各司其职，分工合作，并且担负保障灾区与外界的信息传播渠道的畅通。［4］297

（三）美国地方政府的危机管理体系

上文简单地描述了美国联邦政府的危机管理。美国各州政府还根据州紧急管理法案成立州政府危机管理机构，一般该机构主管有专人负责，受州长和州政府决策小组领导，直接对州长领导小组负责。其负责统筹州内所有应急管理作业程序并负责协调州内各行政区域、联邦政府、私人机构与政治团体的工作。另外，美国市、县一级政府也设有单独的应急管理署，负责维护市、县级紧急设备，管理项目以明确政府、私人企业以及志愿团体在紧急状态下的工作和责任，以及协调辖区内的应急管理，并推动县市间互助签订协议，以提供紧急援助；州内的各县市和城市也应成立负责危机应对的机构，并与公共事业企业保持联系，共同应对紧急情况。［4］297－298例如，美国纽约城市危机管理机构于1996年组建，专司各类突发事件应急处理的职能部门。办公室设主任一名，直接对市长负责，其它人员来自警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。纽约城市危机管理机构常设四个部门：行政部门包括与媒体接触的信息及公共事物部；紧急事故应对、规划和培训部门；灾难救援部门；计划与技术支持部门。

二、俄罗斯政府的危机管理体系

俄罗斯的前身是苏联，它是曾经的社会主义国家，和我们具有相似的信仰。因此，研究俄罗斯政府的危机管理体系有助于我们对自身危机管理体系的修正和完善。总体而言，俄罗斯政府的危机管理体系包括“紧急情况部”（EMERCOM）和俄罗斯联邦紧急状态预防和相应统一国家体系（UEPRSS）两大系统，具体表现为：具有比较完备的法制体系、较为完备的强制指挥系统、强有力的支援保障系统和信息管理系统以及注重借助、发挥现代传媒作用缓解社会紧张状态。［5］现在俄罗斯的危机管理体系有向“紧急情况部”强化的趋势。

（一）具有比较完备的法制体系

从苏联解体到现今的俄罗斯联邦，俄罗斯经历了一系列的公共危机，而且大部分突发事件都成功地化解。回顾历史，我们可以看出，俄罗斯政府在应对管理危机方面，制定并颁布了一系列的法律法规。例如《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法》（1991年）、《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》（1994年）、《事故救援机构和救援人员地位法》（1995年）、《民防法》（1998年）、《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》（1999年）、《俄罗斯联邦紧急状态法》（2001年）、《俄罗斯战时状态法》（2002年）等。从这些颁布的法律法令看，俄罗斯政府从全国范围内规定了在发生公共危机情况下，政府应该采取的措施，以及在执行措施过程中相关人员和机构的职责、地位和行动目标。因而，有了完备的法制体系，俄罗斯政府能够在公共危机未扩散之前，就成功地控制危机，解决危机，减少危机带来的可能风险和重大的损失。同时，由于能够成功解决危机，也能够使得民众不至于恐慌而带来的国家之不稳定。这些都是有赖于俄罗斯政府完备的法制体系，才能够在危机爆发后，处理危机有章可循，从而在法制轨道下解决危机。

（二）较为完备的强制指挥系统

一个好的指挥系统能够在危机管理过程中起到关键的作用。具体到俄罗斯政府，我们可以从立法和机构等方面来分析其处理危机的模式。在俄罗斯，总统具有较强的权力，能够对治下的各种突发事件，采取强制措施，使之能够在可控范围内，不会引致较大的危害，致使国家蒙受重大的损失。一个强有力的中央集体和地方政权的有效配合，往往能够提升国家在国内和国际双向层面的形象和威望，从而提升政府在处理危机中的能力和作用。俄罗斯联邦的国家权力中枢，以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，各部门相互协调配合，并且总统能够直接任命安全会议秘书，因而在危机管理中具有广泛的权力，这也使得俄罗斯总统能在权限范围内合理地控制危机的发展。在俄罗斯，总统能够将外交部、国防部、内务部、联邦安全局、对外情报局等部门直接置于自己的领导下，对总统负责。而且，更重要的是，总统能够依据事态的发展，设立临时性的“紧急事件处理机构”，专门负责紧急事件的处理。

（三）强有力的支援保障系统和信息管理系统

一般而言，当公共危机发生时，都会伴随各种次危机的发生，如果仅仅依靠单一机构来处理，往往不能够有效控制危机的蔓延和发展。例如，某个地区发生强烈地震，就会涉及交通、消防、电力、自来水、医疗救护、民政等机构的参与。因此，具有完备的支援保障系统和信息管理系统，对公共危机的管理具有重要意义。俄罗斯联邦经过较长时期的发展，目前已经形成了一个包括国家安全、消防、医疗、卫生、交通安全和社会治安、社会保障等部门的庞大体系。一个有效的中枢指挥系统，在决策中能够用最短的时间，采取最有效的手段来应对危机、化解危机。

当然，支援保障系统的有效发挥，还要依靠完备的信息管理系统的配合。由于俄罗斯国家权力相对集中，因而其信息管理系统也相对集中。所有有效信息能够直接传递给总统及其领导的危机管理机构，通过分析，然后形成危机管理决策。

（四）注重借助、发挥现代传媒作用缓解社会紧张状态

媒体在当今社会具有举足轻重的作用，尤其是在咨讯超速发展的今天，有效利用媒体，对危机管理具有关键的导向作用。适时地信息披露，不仅能够满足民众知情权的心理诉求，而且能够引导民众关注事态发展、缓解社会紧张状态，从而达到解决危机的目的。相反，如果政府故意隐瞒事实真相或者发布虚假的信息，往往适得其反，导致危机朝不可控的方向发展。俄罗斯政府十分注重对媒体的控制和规范。在危机事件的处理过程中，俄罗斯政府及其相关职能行政部门及时确定发布政府信息的主流媒体。避免“虚假”“有害”信息传播的同时，主动与媒体合作，畅通媒体、民众和政府间的互动渠道，以达到危机处理的透明、公开；联邦总统及各职能部门的负责人通过电视讲话或召开新闻发布会，及时公布或披露相关信息。通过这些借助媒体互动发布信息的模式，能够有效增强国民信心、缓和民众的紧张、恐惧心理，稳定社会情绪，从而达到危机的可防、可控、可治，尽可能地减少因危机引发的损失。

三、日本政府的危机管理体系

（一）日本中央政府的危机管理体系

由于日本是一个多地震的国家，因而自20世纪80年代末以来，日本政府在公共危机管理方面，投入了较大的精力，形成了一个从中央到地方的系统完备的危机管理体系。综合而论，日本的危机管理体系具有法律法规系统完备、情报系统严密高效、政府与媒体良性互动、危机意识深入人心等特点。［6］下面就分别从立法、机构、情报收集、信息传播以及危机意识培养四个方面来分析日本的危机管理体系。

1.完备的法律法规体系。日本灾难较多，因而在为灾害立法方面业已形成了相对完备的安全法律法规系统。这个系统能够有效防止政客或其他利益团体，借助灾害谋取私利、损害国家利益、危害国家安全。具有典型性的灾害立法的有《灾害对策基本法》（1961年，1995年做了修订）、《大规模地震对策特别措施法》（1978年）、《传染病防治法》（1999年）、《内阁法》（1999年）、“有事法制”三法案（2003年）、《国民保护法》（2004年）等。完备的法律法规体系，为日本的防灾救灾发挥了突出的作用。

2.权力集中的危机管理机构。日本的危机管理机构始于20世纪80年代中期，以1986年的内阁安全保障室的成立为标志。在这一体系中，首相为最高指挥官，内阁官房长官为总协调，通过安全保障会议、中央防灾会议等机构制定对策，由警察厅、消防厅、海上保安厅等具体机构予以配合。首先，首相是居于最核心地位。首相能够依据事态的发展采取相应的措施，甚至能够直接下令调动自卫队，来处理突发危机和事件。其次，内阁官房是首相的辅佐机构，其负责在危机处理过程中的协调与联络。可以说是连接首相与具体执行机构的中介。通过内阁官房传递信息、制定政策，使之能够达到遏制事态发展、消除民众恐惧，从而达到危机管理控制的目标。此外，安全保障会议和中央防灾会议都是具体的政策制定和执行机构，由相应的官员和社会团体、人员构成，并负责制定和促进防灾规划的实施。在必要的时候，中央防灾会议还可以通过设立特别委员会、紧急召集对策小组等特别形式，应对因灾害引发的混乱局面。例如，地震防灾对策强化地域专门委员会、地震防灾基本计划专门委员会、就业问题对策本部等。此外，日本于1991年设立了世界一流的应急指挥中心，即京都防灾中心。由五大机构组成：灾害对策本部、防灾中心联络室、通信室、指挥情报室、夜间防灾联络室。京都防灾中心，在常规状态下，其中心的主要任务是进行防灾演练，加强工作人员的培训。

3.发达的情报系统。对于危机管理，情报可以说是至关重要的，它甚至关系到危机管理的成败。日本从二战后，在美国的扶植下，利用美国的情报系统的同时，加强并发展了自己的一套情报系统。如情报本部的设立（1997年）、为了加强中央情报体制在情报本部中增设的“紧急动态部”（2001年）等。情报本部是日本二战后设立的第一个公开从事情报搜集、分析机关，下设总务部、分析部、紧急动态部等多个机构。通过该系统的设立，减少了各自为政的弊端，确保了情报传递渠道的畅通无阻，减少了因情报传递失误可能带来的危机失控的风险，提高了危机处理能力。例如，在2001年的“可疑船”事件中，小泉内阁能够在极短时间内接到各方面通报，国家危机管理机制迅速启动，各机构有效配合，将“可疑船”击沉。在一系列的操作过程中，情报系统发挥重要作用。

4.良性的媒体互动。在危机管理过程中，媒体充当政府与公众之间的信息桥梁作用。媒体、政府和公众之间形成了一种三角互动关系：媒体受政府制约同时又对政府决策产生影响；媒体引导公众，满足公众的知情权；作为官方主流媒体，除传递信息外，还为政府塑造良好的形象。因此，各国政府都十分重视媒体在危机管理中的应用。日本在这方面，做得相对比较好。日本媒体在引导舆论、安抚公众情绪、保持社会稳定方面，都发挥了重大作用。例如1995年的阪神大地震，日本媒体、政府和公众三者实现了有效互动，在各方协调配合下，抗灾工作顺利进行，以致震后生产、生活、工作等进展较快，也未出现其他不可控的次生灾害，如疫病的流行等。

5.日本危机意识深入人心。从某些方面说，一个国家时刻保持危机意识，也是一个国家成熟的标志。危机意识深入人心是应对危机管理的重要因素。由于日本是一个灾害频发的国家，因而在全民心理中都有较高的危机意识，这可以从日本众多的宣传活动日可见一斑。日本每年的9月1日“防灾日”，全国各地都要举行各种防灾演习，特别是地震演练。日本还有“防灾周”、“全国火灾预防运动”、“危险品安全周”、“水防日”、“雪崩周”等宣传活动。日本还专门设立防灾体验馆等设施，供民众免费体验，通过亲身体验发生灾害时的情况，达到了解避灾之法的目的。

（二）日本地方政府危机管理体系

日本行政管理体系是由中央政府——地方都道府县——市町村三级行政机构构成。因而，从日本的行政管理体系上说，日本政府的危机管理体系也由三级构成。前文叙述了日本中央政府危机管理，在这里就日本地方政府的危机管理做一交待。日本地方政府根据国家危机管理的需求以及国际灾害管理的经验构建了新的危机管理机构。第一，设立相当于副知县级别的专职行政职务“防灾总监”，直属知县和辅助知县全盘进行危机管理。第二，设立厅长级别的“危机管理总监”“防灾总监”或“危机管理室长”，统管防灾和危机管理部门。第三，在规划部门或办公厅或环境部分设立副职的“危机管理总监”或“防灾总监”或“危机管理主管”，辅助正职的厅长来统一管理；改变警察和消防部门的独立管理，派遣警察和消防部门的职员直接进驻行政部门的危机管理协调机构。另外，日本的一些市町村政府也建立了相应的危机管理部门或协调机构。［4］304

从日本的中央政府和地方政府的危机管理可以看出，日本已经形成了一套完整的应对危机管理的体系。第一，广域救援体系在地方基本普及；第二，经济消防灾援助队体制确立；第三，应急援助救灾体制确立；第四，自卫队救灾体制确立；第五，消防、警察、自卫队之间的紧密协调和分工合作，主要包括互相提供灾害情报，开展日常协作演习，协调在灾区附近的机构以及灾害现场工作，为运送救援部队提供帮助等。

四、对美、俄、日等国公共危机管理体系的比较评价

从对三国的中央政府和地方政府的危机管理体系的论述可以看出，三国政府在危机管理方面有以下优点：

第一，都具有比较完备的政府危机管理的法律体系。简单说，美国针对公共危机管理制定并颁布了《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》等。日本在近年来制定的“有事法制”三法案等。俄罗斯也针对不同时期政府在应对公共危机管理的需要，制定了一系列政府危机管理法律，如《俄罗斯联邦紧急状态法》（2001年）、《俄罗斯战时状态法》（2002年）等。通过这些法律的授权和规定，政府在进行危机管理就具有了合法性，防止因紧急状态的发生而导致整个国家和社会秩序的失控。

第二，都建立了综合性的危机管理协调部门。比如，美国政府于1979年成立了联邦危机管理署，直接向总统负责，报告并处理灾情。以及现在统领联邦危机管理署的国土安全部等。并且，不仅中央政府一级建立了危机管理体系，在地方政府一级也建立了相应的危机管理和协调体系。如日本的地方都道府县和市町村都设有对口的危机管理机构。

第三，注重培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如日本就专门设立一些灾害体验中心，免费对民众开放。通过民众亲身体验灾害带来的冲击，达到培养和提高公民的危机管理意识和抗危机能力。这有助于危机发生时，能够有效地从危机中生存下来，减少危机带来的生理和心理冲击。

第四，注重借助、发挥现代传媒在危机管理中的作用。利用媒体的信息传播功能，使得政府在处理危机时能够做到透明化，使得有关受害人或其他想了解事实真相的人能够通过主流媒体畅通的信息传播，达到消弭流言和谣言在危机处理中的负面作用。在利用和借重媒体方面，美国、日本和俄罗斯都表现得很成熟，可以很娴熟地利用媒体为政府的危机管理服务。

第五，注重利用民间社会的力量参与危机治理。例如，美国政府专门设有与民间社会团体进行接洽的机构，利用民间团体的力量来参与危机治理。

从上面的三国政府危机管理的优点可以看出，我国在以上几个方面都还存在较大的问题，这也是我国政府危机管理方面需要完善的地方。

［1］ 金磊.国外的危机管理及立法［J］.北京规划建设，2003，（5）.

［2］ 王晓君.政府危机管理法律问题研究［M］.济南：山东人民出版社，2008.

［3］ 郭太生.美国公共安全管理事件应急管理研究［J］.中国人民公安大学学报，2003，（6）.

［4］ 郭太生.公共安全危机管理［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2009.

［5］ 倪芬.俄罗斯政府危机管理机制的经验与启示［J］.行政论坛，2004，（11）.

［6］ 刘艳.试析日本危机管理机制及其对中国的启示［J］.中国人民公安大学学报，2004，（1）.

Local Governments’Crisis Management Under the Context of Comparison Domain

CAO Wu
（DepartmentofChineseLanguageandLiterature，ChizhouUniversity，Chizhou247000，China）

When the United States，Russia，Japan and some other developed countries underwent the transformation of social structure and social system during the transition period，issues concerning the crisis management in local government’s public field are increasing on a day－to－day basis.To address the difficulties faced by the local governments，all countries attempted to create a national crisis management system.To study the systems will provide good reference for Chinese local governments in their construction of crisis management mechanism.

Comparison domain；crisis management；transformation of social structure；institutional transition

D630.8

A

1674－2273（2012）04－0071－05

2012－05－14

安徽省高等学校省级优秀青年人才基金项目（2012SQRW184）

曹武，男，安徽池州学院中文系讲师，中山大学政治与公共事务管理学院在读硕士。

（责任编辑操申斌）